近些年，煤電矛盾愈演愈烈，局部“電荒”此起彼伏，社會各方面對電力體制改革問題議論頗多，其中要求電網企業打破壟斷、輸配分開、調度獨立，實現電力市場競爭和電價市場化的呼聲較高。但也有部分人士認為，以上改革震動大、成本高，會危及電力供應安全，帶來一系列不可預知的后果，不宜盲目推進。還有人認為，電力是關系我國經濟命脈和民生的基礎性行業，電力體制不應照搬國外模式，而應強化國有資本控制和政府管制，甚至對2002年以來廠網分開的成效和必要性提出了質疑。由于各方面認識不盡一致，電力體制改革陷入了進退兩難的困境。
要從以上眾說紛紜的爭論中撥開迷霧，達成對電力改革方向和路徑上的共識，找到穩妥、簡捷、成本較低的改革辦法，關鍵是要理清目前電力體制最需要解決的問題是什么，到底遇到了什么根本性障礙，是不是必須對電網拆分才能形成電力市場競爭？
一、當前電力改革的主要矛盾和任務
從現實情況分析，我國電力體制目前最突出、最緊要的矛盾是，由于電網企業擁有獨家買賣電的特權，加之所有電價均由政府管制，使電力市場中兩個最重要的主體，即發電企業（生產者）和電力用戶（消費者）被制度性“隔離”了，不能直接“見面”進行市場交易，發電市場的供給、成本變動和價格信號不能及時傳導到用戶，用戶的需求信息也不能直接反饋給發電企業，市場機制基本失靈，上網電價和銷售電價均不能及時合理調整，電價水平及上下游產品比價關系被人為扭曲。客觀效果是，一方面發電企業尤其是火電企業嚴重虧損、投資缺乏積極性，新增裝機減少，為未來缺電留下隱患。另一方面，低電價助長了高耗能企業的過度發展（由于大量低附加值的高耗能產品出口，實質上是間接補貼了國外用戶），強化了粗放發展模式的慣性，使我國經濟社會發展轉方式調結構步履艱難、積重難返。同時，居民和其他用戶由于電價較低，沒有節能的壓力和動力。
因此，當前電力改革最緊迫的任務，是創造條件建立電力“多買多賣”格局，使發電企業能與用戶直接交易，通過競爭形成電價，電網企業只承擔輸配電功能并收取相應過網費。其現實意義是，市場機制有了發揮作用的“舞臺”，煤炭價格上漲及其他成本變動因素能及時反映到用戶側，在電力緊張時能為電價“高來高走”提供市場平臺和政策空間，避免用戶出高價也買不到電的尷尬，在電力富余時能及時降低電價讓用戶受益，為從根本上解決煤電矛盾提供制度保障；能有效調節電力生產和消費行為，避免電力供需大起大落；可克服政府制定電價受宏觀調控影響、調價滯后或不到位的局限性，也消除因信息不對稱帶來的公眾誤解或不滿。
二、電網壟斷特權的成因及改革取向
如何實現電力“多買多賣”呢？由于電網是發電企業與用戶之間產品傳輸和市場交易的唯一紐帶，在現實國情下，關鍵是要取消或弱化電網獨家買賣電的特權，為發電企業與用戶搭建直接交易的“橋梁”。為此，首先要剖析電網獨家買賣電的壟斷權從何而來，又如何打破？
（一）電網壟斷的本質是自然壟斷與行政壟斷權力的交織結合
自然壟斷是指電網輸、配電業務具有規模經濟、網絡經濟和范圍經濟特征，并具有成本次可加性（獨家供應比多家供應成本更低），從經濟學原理看，電網具有典型的自然壟斷特征。
行政壟斷則表現為電網企業在電力規劃、投資、價格、市場準入等方面有較大決策權或影響力，并擁有買賣電的獨家經營特許權，換言之，電網具有排它性的市場控制力。以上行政壟斷權是從原來政企不分的電力部、國家電力公司繼承和沿襲下來的，2002年以來的電力體制改革并未削弱電網這方面的權力，相反隨著電網規模擴大、跨省區輸電增加以及提升電力系統安全等的需要，加上政府有關政策、管理缺失和監管不到位，電網的行政壟斷權還有所強化。換個角度看，電網企業目前的壟斷強勢地位，部分是由于政府“不作為”和監管職能不到位造成的。
電網企業借助自然壟斷地位擴張市場控制力，使自然壟斷與行政壟斷權力互相交織和緊密結合，就形成了目前電網企業在電力市場中“一家獨大”的強勢地位，也引發了社會各方面對電網企業的詬病和誤解。通過理性分析不難發現，電網的自然壟斷是其客觀屬性，不應也不可能被打破，因為即使輸配分開，也只是一個大壟斷變成了若干小壟斷，壟斷性質并未改變。而附著在電網自然壟斷特性上的準行政壟斷權，如市場準入、標準制定、獨家電力買賣權和電費結算權等，才是問題的癥結，也是需要改革的主要對象。政府應抓住這一主要矛盾，做好破解電網行政壟斷權的文章，作為改革的突破口。
（二）電網企業維系壟斷的主要工具是電力調度權
當前我國電力調度包括指揮、規劃、配置、準入、交易、信息、技術等七類職能，電網企業通過下屬的電力調度機構行使相應職權，在電力行業和市場中具有舉足輕重的影響力：一是組織和協調電力系統運行，在電力安全方面起決定性作用。二是支配各市場主體利益關系。目前，電力行業廠網之間、廠廠之間、企業與用戶之間、中央與地方企業之間、國有與民營外資企業之間，存在多種利益博弈。電網企業可以利用調度手段，通過發電計劃和利用小時安排，以及對用戶拉閘限電和收取容量費等方式，直接影響發電企業和用戶等的權益，也可利用調度專業性強的特點，規避政府監管和社會監督。三是影響法規政策實施。國家的有關政策措施，如上大壓小、發電權轉讓、全額收購可再生能源等，必須依靠電力調度具體實施，否則難以落實。電網企業正是借助功能強大且無可替代的調度權，制約發電企業并壟斷輸電和售電權，維系其獨家買賣電的市場強勢地位。
（三）打破電網壟斷根本舉措是剝離以調度職能為核心的行政壟斷權
綜上分析，電力調度具有較強的公共產品屬性，本質上是一項公共行政職能。電網企業目前擁有的很多行政壟斷權力，均是由調度職能派生或拓展出來的。隸屬于電網的調度機構，自覺或不自覺地成為電網企業謀利的工具，使其扮演的角色與其公共職能的本質屬性之間出現了偏差。事實上，正是由于電網企業承擔了以調度為核心的較多公共職能，造成電力規劃、管理等領域政府缺位與企業越位并存，在一定程度上導致了我國電力行業一些重大問題缺乏客觀評判標準，無形中干擾和“綁架”了政府部門的權威決策，出現了特高壓交流電網等懸而未決的爭議，電力發展周期性波動等積弊也未得到很好解決。
調度機構在電力市場中的作用類似于執法者，而電網企業是電力市場中的一分子，有其自身的利益追求，讓電網擁有調度權，相當于集運動員和裁判員角色于一身，不利于電力市場公平競爭和電力行業健康發展。因此，電力調度權不宜由電網企業掌控，而應由政府主導。調度機構從電網獨立出來后，電網企業將失去絕大部分將企業意愿強加給政府和社會的能力，而政府將得到一個更加專業、中立的助手，有利于提高我國電力規劃和管理水平，也有助于推動電力市場的建設和運行。
三、電網改革路徑的比選分析
從目前各方面研究提出的改革措施看，打破電網壟斷、建立電力市場大致有三種選擇：一是輸配分開，二是配售分開，三是調度獨立。這三種辦法各有利弊，從三種辦法中任選其一，再輔之以政府對電力交易有關政策的調整，均能實現電力“多買多賣”的改革目的。但勿庸質疑，這三種辦法均有其局限性。
輸配分開、配售分開都要對電網組織結構、資產和人員配置進行大“手術”，由于目前輸配、配售的功能界面并不十分清晰，三者分離從技術上有一定操作難度；更重要的是分離后將增加電力交易環節，使內部矛盾外部化，加大管理和交易成本；還會由于分離后彼此職責不清帶來電力安全等重大隱患。另外，受目前我國經濟社會發展階段、城鄉區域差距等因素影響，在較長時間內工農、城鄉間的用電交叉補貼難以完全取消，而配售分開過早地使售電側放開競爭，將使得交叉補貼難以操作，各地農村電網建設、居民生活用電苦樂不均的矛盾將凸顯，會引發新的矛盾。
電力調度獨立不涉及電網組織架構的物理性分離，是長遠必須推進的改革舉措，但現階段，由于電力市場建設剛剛起步，調度機構徹底獨立后，電網企業將不承擔電力系統安全責任，調度機構又尚未起建立權威的運作體系，容易出現電網運營責任模糊、調度機構和電網企業在安全問題上相互推諉扯皮、電網利用率下降等問題，最終導致電力安全隱患和成本增加。另外，調度獨立后，由于輸配電價和準許收入等新管理模式難以一步到位，電網企業缺乏激勵機制，會加劇改革阻力和難度。
總體看，以上三種辦法均是對現行電網運營模式“休克療”式的變革，對既有利益格局沖擊較大，改革風險和成本較高，不利于平穩過渡，也將使改革決策難以形成共識，從而延緩改革進程。
四、對開啟新一輪電力改革的建議
綜上，目前有關方面開出的電力改革“藥方”均有一定的缺陷，需要另辟蹊徑。從現實可行性出發，為促進新一輪電力改革能盡快平穩起步，經權衡利弊，在改革初期宜采用相對溫和、漸進的辦法。建議采取“漸進分調”的辦法，即實施漸進式調度分離的“硬件工程”（建機構）與實施漸進式制度調整的“軟件工程”（調政策）相結合的改革辦法。
“漸進分調”中的“硬件工程”就是將電力交易機構從電網分離。這是對電力調度獨立的一種改良和過渡性措施。從國際經驗看，各國由于電力工業歷史沿革和體制改革路徑存在較大差異，選擇的電力市場交易、調度和輸電模式也不盡相同。基本模式有三類：一是獨立系統運行商模式，調度機構與交易機構合一并獨立于輸電公司，以美國ISO／RTO模式為代表，加拿大、澳大利亞、阿根廷等也采用這種模式。二是輸電系統運營商模式（TSO），調度系統與輸電公司為同一個機構，而電力市場交易由獨立的交易機構負責，歐洲大多數國家都采取這種模式。由于這些國家的輸、配電業務已經分開，輸電公司不參與購售電交易，因此，調度機構隸屬于輸電公司并不影響電力交易的公平。三是調度機構、交易機構、輸電公司各自獨立的模式，如巴西、俄羅斯。以上三類模式盡管各不相同，但有一個共同點，即電力交易機構與電網企業獨立。所有電力改革先行國家均不約而同地選擇了這一組織架構，是值得我們認真思考和借鑒的。
從我國情況看，電力交易職能是電力調度的主要職能之一，目前在各省、區域電網公司內部，均有相對獨立的電力交易機構。可考慮將其分離出來，由政府部門直接領導和授權，負責電力市場規則制定、競爭報價、合約執行、電費結算等職責。電力調度仍由電網企業行使，主要從技術角度負責電力交易的安全校核。適應我國目前存在區域和省兩級電力市場的現狀，可相應在區域和省級分別組建獨立的電力交易機構。各省交易機構負責本省內的電力交易，各區域交易機構主要負責跨省的電力交易，各省級電網公司可以“特殊大用戶”的身份（代表全省電力用戶）參與區域電力市場的購電，促進西電東送、北電南送等跨省區資源優化配置。采取這一過渡模式的優點：一是不用通過輸配分開，就為發電企業與用戶直接交易搭建了統一、便捷的平臺，有利于降低電網的市場控制力；二是不用另起爐灶，電力市場建設和運行管理就有了專業化的隊伍和“裁判”；三是電力交易機構獨立于電網、電廠和用戶，可從組織、制度上保證電力市場競爭的公正、公平性和透明度。
“漸進分調”中的“軟件工程”就是對現行電力交易、購售電資質、電價等進行制度性調整。改變相應的“游戲規則”，為電力“多買多賣”創造政策條件。主要實施以下政策調整：一是改變電網監管和業績考核模式，逐步將電網目前依靠購銷電價差獲利的模式轉變為收取過網費或核定準許收入模式。二是政府對電網服務、成本、價格嚴格監管，核定獨立的輸配電價，作為電網收取過網費的依據和標準。可實行各區域、省級電網間“對標”管理，按先進水平制定“領跑者”輸配電價標準，促進各電網企業主動創新提高技術管理水平，也防止其獲取超額壟斷利潤。三是按電壓等級和用電容量分批開放大用戶與發電企業進行雙邊交易，電價由雙方協商或政府組織統一競價形成，中小用戶暫維持現行由電網統購統銷的辦法。同時，賦予全部躉售電企業及其他獨立于省級電網的供電企業（主要為縣級以下農村用戶供電，類似國外的配售電公司）直接購電的權力，將開放電力市場與農村供電改革統籌考慮，避免孤立解決農村電力體制問題。由于工業等大用戶用電占總用電量的70％左右（包括躉售電企業將達80％以上），實行雙邊交易后，這部分電量即實現了電價由市場形成，這樣就打通了發電與終端用電價格及時傳遞的渠道，將使困擾多年的煤電價格矛盾迎刃而解。而居民、農業等中小用戶在維持電價相對穩定的前提下，也可通過實行階梯電價等制度，合理反映市場供求變化狀況。
實施上述改革后，電網企業獨家買賣電的特權將自然消除。這使電網企業喪失了部分既得權力，但反過來也會形成一種新的“制度激勵”，使其更專注于輸配電主營業務的管理，不用費心考慮與發電企業、用戶等的利益瓜葛，有利于從機制上提升電網運營和安全保障水平。
以上“硬件工程”與“軟件工程”相結合的改革辦法，由于不需對電網實體結構進行拆分，也回避了電力調度獨立可能引發的安全隱患問題，總體看改革震動小、成本低、風險可控、操作性較強，是當前情況下推動電力體制改革啟動的捷徑選擇。
在此基礎上，改革中后期，可根據電力發展需要和市場發育程度，循序漸進、因地制宜，適時推行調度獨立、輸配分離、配售分開等改革，進一步挖掘電網企業細分管理、降低成本的潛力，并逐步放開中小用戶與發電企業雙邊交易，實現發電、售電環節充分競爭。
值得關注的是，輸配分開、配售分開都不是當前打破電網壟斷的必要條件，但其實施有利于培育多元化競爭主體，也有利于加強監管降低電網運營成本。未來輸配分開、配售分開即使實施，也應與引入多元化投資主體（如鼓勵地方政府、民營資本、外資等參控股配售電公司）、同步實施售電市場競爭結合起來，才有改革的價值。若分開后不能配套進行市場競爭，則必要性不大，相反會帶來電網安全隱患以及交易成本增加等問題，留下類似廠網分開的后遺癥。因此，當前不宜盲目、匆忙推行，而“漸進分調”的方法有其可操作性。
五、政府管理方式的配套改革
由以上分析可知，當前電力體制的主要矛盾和癥結不是電網自然壟斷本身，而是政府相關制度設計帶來的行政壟斷權和“被動應對”式的電價形成機制。因此，在實行電力交易機構獨立、構建競爭性電力市場的基礎上，更重要的是對政府自身管理電力的理念、內容和模式進行變革。當前應重點從以下幾方面入手：
一是將本應由政府行使的電網規劃、標準、并網準入等行政權上收，避免出現政策缺位和管理“真空”，使電網回歸到企業的本來角色，不再承擔行政職能，真正按現代企業制度去履行職責。
二是規定并監督電網對所有用戶和發電企業（含分布式能源、自備電廠）公平、無歧視開放，制定新能源、可再生能源和分布式能源電能質量及并網標準，為其上網消納及可持續發展提供好的政策環境。
三是創造條件逐步放開能由市場競爭形成的電價，如上網電價和工商業用戶的銷售電價，使市場機制充分發揮作用。在過渡時期，對政府制定的電價，也應建立科學合理、調節靈活的價格機制。
四是統一制定并預先公布電力建設規劃以及土地、環保、能效等準入標準，逐步有序放開新建發電項目的市場準入，簡化電力項目審批程序，使項目業主自主決策、自擔風險，避免“跑馬圈地”等惡性競爭。
五是區分電力企業的生產經營和公共服務職責，實行不同的考核辦法。建立政府主導的電力普遍服務新機制，對居民、農業生產及邊疆偏遠地區用電優惠等政策性、公益性支出主要由財政“買單”，逐步減少交叉補貼，變暗補為明補。 |
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