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| 電力體制改革：“市場失靈”還是“改革不到位” |
| 來源：能源新媒 時間：2024/10/18 |
在幾十年的電力市場化改革過程中，國家對建立電力市場化機制的決心始終沒有動搖，特別是2015年中發9號文開啟了新一輪電力體制機制改革的序幕，以現貨市場為核心的電力市場改革到如今已進入深水區。
近年來市場建設喜報頻傳，但是不可否認的是，很多地方中長期交易價格趨同，發電企業出價類似，電價也沒有體現出價值信號。于是部分群體提出了市場失靈論的觀點，出現“市場在中國搞不起來”“市場會給電力行業帶來危害”等言論，認為中國的電力市場必然會失靈。
實際上，這是披著失靈“外衣”的改革不到位。由于雙軌制市場下競爭受限，發電企業依然執行原有的生產運營模式，無形中契合了卡特爾現象，出于避免虧損等原因來“穩定”電價，才出現了制度性的“壟斷”行為。這一系列現象的根本原因還在于市場的“改革不到位”，而非“市場失靈”。
“雙軌制”下的電力市場
我國具有國土遼闊、電網規模龐大復雜、市場主體的數量巨大等特點，長期的計劃機制導致了一定的思維慣性。在大船掉頭的市場改革特點下，我國采取了漸進式的改革方式，立新不破舊，出現了與市場規律不相符的各種“市場失靈怪象”。
一方面，中長期合同均以上限價格簽約，但是仍然表現為整體虧損狀態。近幾年燃煤價格呈現整體上漲形勢，在2022年煤電價格甚至突破三千大關。盡管煤電已經全部進入市場，在煤價上漲疊加新型電力系統建設提速、煤電利用小時數大幅降低情況下，用戶側整體電價水平也沒有出現明顯的上漲趨勢，不論國有還是地方發電企業交易電價表現驚人的一致，均為中長期交易的上限價格。
雖然在煤電在價格政策放開后，價格上限在燃煤基準價的基礎上由15%上浮至20%。但是受到中長期簽約比例限制，用戶購買電力選擇權不多，市場的流動性也不足，硬生生地塑造出了供給側“壟斷”現象，而進行價格“壟斷”的發電企業近幾年的平均電價卻依然處于虧損水平。
另一方面，發電集團內部對標競爭方式下各經營指標趨同。國有企業職工工資水平直接與年度考核相掛鉤，國有發電企業之間進行更加細化的對標管理。雖然對標競爭也是一種管理方式，但是對煤價、電價、煤價以及發電量各項關聯指標均進行對標競爭后，發電企業在對標落后時才進行奮起直追。由于電價過高會受到獲益回收等諸多限制，發電企業本著“不能落后也不能超前”的心理進行博弈，也導致各發電集團部分經營指標相對比較均勻。
即便存在現貨市場，為平衡電量指標也存在以價換量行為，市場電價均比較雷同。在監管審計壓力下國有售電公司也不敢以優惠價格向國有企業買電，電力行業呈現出“默契”的穩定狀態。
“穩定”的價格與市場建設并存這一奇怪現象符合地方政府對于電力行業的預期，因此“半競爭半穩定”的市場價格就在枷鎖叢生的“默契”中得到維持以及延續。并且這一現象在國外很多國家這種現象也都發生過，在經濟學中被稱之為“卡特爾”現象：即企業之間為了直接或間接地消除競爭，達到降低產量和提高價格目的的協同行為或協議行為。根據產生卡特爾的原因分析，國內發電企業屬于行業面臨嚴重危機的特定情況下“危機卡特爾”。對于這一類卡特爾行為，反壟斷執法機構往往會根據具體的經濟形勢、行業狀況等因素來綜合判斷，甚至給予一定的豁免。
“怪相”頻出的原因
為實現雙碳轉型目標，煤電利用小時快速下降，在供電可靠性沒有明顯下降情況下，電價也沒有發生明顯上漲。這一類似“市場失靈”的反常行為主要由產業政策與市場機制的矛盾所引起。
（一）電力市場依然處于計劃與市場雙軌運行。
首先，真正實現市場化定價機制的電力現貨市場建設緩慢，大部分地區依然僅通過中長期交易確定電價，沒有建立真正的市場化定價機制。
中長期交易價格延續基于核定電價上下浮動的模式，無論是否運行現貨市場均強制簽訂高比例中長期合同。這相當于發電側讓利來保證用戶側用電價格的穩定，所謂的“市場價格”實際偏離了市場供需，卻滿足了眾多群體的預期。這也是現貨市場建設較為緩慢的原因。
同時，中長期交易在政府核定的燃煤基準價上下浮動的價格機制本質依然為政府核定電價，是按照某一時段內的成本進行加成核算，屬于對于電量的整體電價。
而在市場條件下，電力商品價格是對細分時刻電力進行的細致定價，不同用電曲線會對應不同的用電費用，而中長期交易上限價格遠低于市場發現的上限價格、下限價卻遠高于市場發現的下限價格，因此不同用電曲線的用戶最終價格難以按照曲線特性進行真實定價。例如：負荷高峰時期的用戶并沒有支付其本應承擔的較高電價。
最后，目前水電、核電以及新能源等大量優先發電未進入市場，代理購電用戶作為市場化用戶實際中卻在享受優先購電用戶的待遇，引發了一定規模的雙軌制不平衡資金。
因此對于火電等調節電源，不僅沒有享受到市場正常的高電價，反而還要分攤市場中大量的不平衡資金、輔助服務等費用。
（二）國有企業管理與考核方式有待進一步優化。
首先，在國資管理對標的內容上來看，中央企業“一利五率”的主要經營指標從多個角度衡量了國有企業的經營成果。
不過，對于國有發電企業來說，隨著電力市場化改革的推進，所面臨的市場環境、競爭方式都發生了變化。而相應的考核體系還在執行煤價、電價以及電量等計劃模式下的對標內容，過于細化的對標方式在國有發電企業火電構成比較一致的情況下，使得各企業間電價出現雷同。
其次，對于承擔社會責任缺乏量化的評估。國有企業同時有著經濟屬性、政治屬性和社會屬性，保證電力供應屬于國有企業的政治與社會屬性，與職工收入直接強相關的就是經濟屬性。真正有能力承擔電力保供的基本為煤電機組，而保供從經濟角度來解釋，就是購買高價煤炭發出便宜電。
承擔保供責任越多，火電企業虧損越多，從經濟效益上來說就會更差。由于對保供缺乏量化的標準和評估，所以在對發電企業經營的評價考核時，沒有將保供因素扣除。不惜代價的保供之下使得煤電占比少的企業評價高、職工收入高，煤電占比越大、承擔保供責任多的企業評價更低、職工收入更低。顯然，目前的機制并不利于電力行業的穩定發展。
最后，發電企業開展售電業務能力不足。在長久的計劃體制下，發電企業定位在電力生產環節，但目前各方均沒有做好國有發電企業進行電力銷售的準備工作，售電尚未被作為發電企業的主營業務，發電企業內部對售電版塊的重視程度也不足，營銷費用以及人力的投入達不到市場化的標準，依然將售電公司作為“車間”進行管理。
由于對虧損國有企業有著治理要求，國有發電企業通過低電價“幫助”國有售電公司扭虧后，民營售電公司還會反映其為不當競爭。對不同用戶簽約不同電價又會存在審計問題，進而引發內外部整體均處于混亂狀態。“說不清”各種問題后，發電企業索性也認為把電賣一個價格最為簡單方便。
（三）地方政府干預市場的問題長期難以解決。
調整電價作為一種調整地方經濟的有效手段，在電力市場改革到現在，地方政府也沒有完全放棄。在一碗水端平的政府控價之下，市場交易的電力價格也必然相同。
一方面，仍然存在地方政府干預市場電價行為，出于降低用戶側成本、以低電價作為招商引資條件等目的，地方政府不愿意用戶承擔“雙碳”轉型成本引發的電價上漲。只能通過各種方式將成本轉嫁回發電企業，煤電容量電價出臺后甚至有省份反向壓低煤電價格。因此，容量電價政策在落實中也沒有打破電價的“表面穩定”。
另一方面，雖然近幾年明確禁止出現指導電價行為，但是優惠電依然通過口頭通知等更加隱秘的方式繼續存在，加上利用高比例中長期考核的手段，優惠電基本能夠進行落實。容量電價使得電量電價降低后，還要求新能源價格不能比煤電價格高，對抑制電價跟隨市場變化也起到一定作用。
同時，煤炭資源在晉陜蒙新等省區集中，且煤炭價格默契嚴重，還可以利用安全等手段減少供應調整煤炭價格。地方政府可以利用煤炭資源向地方煤電企業輸血，造成國有發電企業大量失血，電價上漲帶來的收入被煤價上漲覆蓋，造成發電企業失去追求市場電價的動力。
目前我國電力行業“危機卡特爾”昌盛的原因與1943年美國“帕克案”高度相似。當時為解決葡萄干生產產能的過剩問題，州政府要求限制葡萄干的生產，為此葡萄干生產商達成了一項關于分配生產份額的協議。美國最高法院對主動達成卡特爾協議的“帕克案”認定為“基于州政府要求產生的協議不違反《反壟斷法》規定”。與之不同的是，我國發電企業電價相同是在無形之中產生的非主動默契行為，但是我國還沒有這一現象具備明確的豁免條例。
改革的問題用改革的方法解決
行百里者半九十，運行機制未發生根本變化的雙軌制市場對比與傳統的計劃模式，其先進程度極其有限。僅通過監管發電企業“壟斷”整改或許能改變發電企業電價一致的現象，但是并不能從根源上解決市場建設問題。
改革不到位造成的問題還要靠深化改革解決，應該根據市場怪象產生的原因，通過進一步深化改革以激發市場的競爭效率。
（一）并計劃市場雙軌制為一軌。
真正發揮電力現貨市場價格發現功能，一是加快現貨市場建設以及普及進程，真正將成本加成的政府核價機制轉變為供需定價的市場化定價機制。推動具備條件的地區及時進行電力現貨市場的不間斷結算試運行工作，通過市場競爭體現分時價格，并將市場出清價格真正由于結算向用戶側傳導。二是放松對中長期交易的電量電價限制，以近年來歷史市場均價作為中長期交易浮動的基準價格。使更多電量能夠真正暴露在現貨市場價格下，避免電力現貨市場發現的真實價格被掩蓋。促進現貨價格的引導和調節作用，真正實現電價跟隨一次能源成本以及市場供需形勢進行波動。三是推動發電側以及用戶側全面進入市場，對電力市場的供給側以及需求側進行補全。體現真實的供需關系，理順市場經濟責任，提升市場的經濟效率。
（二）完善國資管理方式。
電力市場在出現價格均衡時，社會福利達到最大化，發電企業只有有邊際利潤的機組進行發電，能夠實現利潤的最大化。在“一利五率”的考核指標下，國有企業在經營思維上應更加主動，增強了企業資本管理的意識，要把傳統的車間型管理模式轉變為以市場經濟為主體的現代化管理模式。
在發電量與經濟效益脫鉤的電力市場環境中，企業利潤由交易決策決定。應加大對發電企業收入、利潤等指標的考核權重，通過價格激勵作用調動發電企業履行保供責任，做到保供與盈利兩手都要抓、兩手都要硬，進而在其考核指標設計上能夠結合國資委要求并適應電力市場的建設發展。同時，完善對于發電與售電“聯營”的管理方式，建立獨立的國有發電企業與售電公司考核評價體系，避免聯營之下批發和零售市場的相互影響。
（三）取消地方政府對電價的不當干預。
一是正視低電價反而不利于經濟長期發展問題，當前的實際情況就是電價高的地區經濟發展反而發達，優惠電更不利于經濟發展方式轉變。從歷史來看，1998年亞洲金融危機時，我國對冶金等國有重點企業實行電價優惠（一年讓利4億元），全國各地方政府、電力部門也相繼推出了電價優惠政策，最終造成尤其是鋼鐵、電解鋁等高耗能產業產能過剩，經濟發展受限。目前光伏的產能也出現過剩現象，很有可能會發生歷史的重演。二是在全國大市場中發揮區域優勢，推動自身經濟發展。當地并一定能夠享受優惠電的好處，較為典型的云南四川地區，本身的優質資源大部分去支援經濟發達省份，特別是四川反而要通過回購省間高價電力來維持自身電力供應。因此建議通過全國大市場來正常為電力定價，避免優質資源外流，更好推動本省經濟的發展。三是正確運用煤電聯營方式，獨立進行考核評價。煤電聯營的初衷本為共同降低保供風險，但是目前卻慢慢發展成產業上下游的縱向壟斷。應完善對于煤電聯營的管理方式，對兩個行業分別進行記賬，獨立進行考核，避免聯營之下兩個市場的相互影響。同時加大進口煤的配額，增加煤炭市場競爭，從而推動電力市場的競爭程度。
市場的深化改革并不能紙上談兵、夸夸其談來實現，雙軌制市場還將存在很長一段，發電企業已經被迫且不可避免地出現了“危機卡特爾”現象，但是這并沒有形成實質性的壟斷，通過危機卡特爾的運作，消費者在一定程度上能夠獲得好處。
比如電力價格的相對穩定以及電力供應的保障，這與地方政府現階段對電力行業的要求是一致的。因此把責任全部甩給發電企業會令其無所適從，若不能及時全面建成競爭性的電力市場，建議相關制度建設可借鑒卡特爾豁免制度的經驗。
例如，德國1958年《反限制競爭法》第6條規定了對結構危機卡特爾的豁免制度，日本在20世紀50年代《反壟斷法》修改時規定了對蕭條卡特爾的豁免，也屬于危機卡特爾豁免制度。美國反托拉斯法雖然沒有明確的危機卡特爾豁免制度，但是依據判例法所確立的原則也可以給予這種豁免。
建議應當具體明確對有關危機卡特爾的立法，在市場競爭法上建立靈活的豁免制度來容納地方相關產業政策的要求。從而實現雙軌制市場下計劃與市場的有效協調，并依據市場建設的發展階段及時作出調整。
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