如果把1997年初國家電力公司的成立看作中國電力市場化的開端，那么中國電力體制改革已經走過近20年的歷程。一般認為，20年的歷程可大致分為三段。第一階段從1997年至2001年，電力行業邁出了政企分開的實質性步伐，政府管理部門與國家電力公司開始理順關系，并探索各自運作機制;第二階段從2002年至2014年，是落實《電力體制改革方案》，即5號文的過程;第三階段自2015年《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發〔2015〕9號)開始，電力體制改革在全面深化改革的背景下進入了新的探索階段。三個階段雖各以重大改革決策為標志，但它們間的內在聯系卻無法通過時段劃分體現出來，本文則是要提供一種對20年電改政策演化的解釋，以幫助大家更好地理解電改所處的位置、面臨的問題，以及未來改革調整的方向。
國家電力公司與5號文
電力市場化的起步有著深刻的體制背景。改革開放之后至20世紀90年代初，國有企業改革一直是經濟體制改革中心環節，不過隨著政企關系的深刻變化、非公有制經濟的繁榮發展和市場環境的急劇變化，國有企業整體開始陷入經營困難。針對這一局面，1993年的十四屆三中全會確定社會主義市場經濟體制的改革目標，并做出進行國有經濟布局結構戰略性調整和加強國有企業現代企業制度建設的重大決策;十五屆四中全會時，國有經濟布局結構戰略調整的思想更加清晰。從90年代中期開始，在國有經濟“有進有退”的基礎上，電信、電力、石油、石化、民航等領域內均實施了旨在增強國有經濟控制力的戰略性重組和現代企業制度建設。從這個意義上講，彼時的電力體制改革是全國整體國企改革的一部分，是順應社會主義市場經濟體制改革的要求。相應地，電力體制改革的主要問題是，如何推進電力行業的政企分開，如何通過企業和市場而不是指令和計劃來促進電力發展。
電力體制改革的另一面是轉變政府管理職能和推進政府機構改革。其中，對電力產生重要影響的關鍵改革包括財稅體制改革，以及中央與地方事權劃分改革。1994年實施的分稅制改革極大地調動了地方和企業的積極性，有力推動了地方和企業電力投資的增長。由于地方和企業投資主要集中在電源建設，它們與國家電力公司之間在利益分配方面不可避免地形成了現實和潛在的沖突，這在很大程度上構成了“二灘棄水”的一個深層次原因。不過總體而言，這些改革對于推進整體經濟體制的市場化是有巨大作用的。財政支出改革也在與國有企業改革協調推進，目的是讓企業真正成為自負盈虧的市場主體。國家財政在取消對國有企業直接補充資本金的基礎上，也在大幅壓縮給予國有企業的直接虧損補貼(到2003年，5號文實施時，這一補貼完全停止)。同時，中央與地方的事權也伴隨著分稅制而相應調整(但這種劃分并未制度化和法制化，給后來中央與地方的能源和電力管理體制帶來一些不利影響)。就這些政府領域內的改革而言，電力體制被推到了不得不改的位置，也可以說，國家電力公司是必然要成立的。
總體來看，以國有企業改革與政府機構改革為核心的整個社會主義市場經濟體制改革推動了電力市場化的起步。同時，風起云涌的國際電力市場化改革浪潮也為中國帶來了理論借鑒和經驗參考，其最重要的作用在于使決策者認識到，盡管階段性的改革重點是政企分開，但長遠目標必須定位于電力市場建設。所以可以看到，當時的改革指導思想堅持了自上而下和系統性的原則，這就使電力體制改革具備了良好的氛圍，具體體現在三個方面：一是《電力法》(1995年)為電力體制改革提供法制基礎，同時決策者要求必須提出整體性改革方案;二是由于電力體制改革與整個社會主義經濟體制建設緊密相關，因而盡管方案設計中也存在爭議，但并未影響推進改革的基本共識;三是其他領域內相對成熟的改革經驗為電力體制改革的推進提供了借鑒和信心。因此，1997年國家電力公司的成立雖然還無法預示后續的具體改革政策，但至少反映了中央對傳統電力體制弊端的否定及推進體制改革的決心。
這也就決定了，國家電力公司是一種過渡性的制度安排。新成立的國家電力公司只是一個變換了名稱的電力管理部門，其當時的主要工作是順應政企分開和政府機構改革要求，逐步分離出行政管理職能，推動建立現代電力企業制度。如果沒有進一步的改革方案，那么國家電力公司將不過是一個新電力部，所以，國家電力公司的成立就已經預示了接下來的改革方案。因此可以說，國家電力公司的短暫存在為2002年《電力體制改革方案》的出臺和落實提供了明確的市場化改革對象并邁出了關鍵一步。
在這一過程中，對此后改革具有決定性影響的一個重要決策是國家電力公司的實體化，而不是定位于國有資本投資公司，這就在一開始便規避了國家電力公司被橫向或縱向上過度、過快拆分的可能。造成這種情況的深層原因在于，發展大型電力企業是國有經濟戰略布局的要求，也是基于對中國電力不均衡特征的基本判斷和實現全國聯網的目標設定。這些戰略考量均體現在了2002年發布的5號文中。
所以說，介紹5號文的背景離不開對國家電力公司的分析，理解了國家電力公司也就不難理解5號文。5號文同樣受整個國家經濟體制改革浪潮推動，方案內容體現了經濟體制改革的要求。而由于電力行業是從高度集中的計劃體制開始轉型，因此經濟體制改革所涉及的改革內容恰恰與構建競爭性電力市場的需要一致。所以我們看到，5號文規定的所有制改革(政企分開)、組織結構重組(廠網分離)、現代企業制度、市場機制設計(競價上網)、獨立監管機構(電監會)等核心內容，又恰恰是電力行業內國有企業和政府機構改革的基本內容。因此，5號文確定的改革內容天然地具有“系統性”特征。
這種系統性特征有著深刻的理論淵源。實際上5號文的主要理論來源并非電力市場理論，而是社會主義市場經濟理論以及國有企業改革理論。有意思的是，近期學界關于產業政策之爭的兩位主角，林毅夫和張維迎，在當時也曾就國有企業改革問題貢獻了另一場著名論戰——“產權”與“市場”之爭。無論論戰結果如何，理論界和政策界對國有企業改革的深刻認識，奠定了5號文的基調——即在電力行業內推動國有企業改革。更重要的是，豐富的理論研究成果和其他行業的政策實踐，客觀上為電力改革提供了相對廣闊的改革空間，面臨的改革風險也小得多。
由于理論界和政策界缺乏對電力市場化理論的深刻理解和對國際經驗的準確把握，5號文在電力市場設計上也存在天然缺陷，即在實施廠網分離的結構性改革的同時，沒有確定與之相適應的目標市場模式。當然，這種設計缺陷有其必然性。受整個經濟體制改革和國有企業戰略性布局調整的推動，電力作為“涉及國家安全的”“自然壟斷的”“提供重要公共產品和服務的”，以及“支柱”的重要行業，其改革重點在于增強國有經濟的控制力。
在這一指導方針下，電力體制改革的主要目標是做大做強電力國有企業，在這里，電力市場化的程度歸根結底要服務于增強國有經濟的控制力。這從根本上反映了5號文在國有企業改革與電力市場化之間，也就是在國企改革紅利與市場競爭紅利之間做出微妙權衡。當然，這一微妙權衡背后的客觀實際是，如前所述，當時對電力市場理論和政策的研究水平還遠遠達不到實施完善的市場化改革方案的階段。
這種對改革紅利的微妙權衡也造成了5號文中的改革政策在推進市場化方面都存在不到位的問題。比如，在組織結構的重組上，雖然實施了廠網分離，但售電業務仍未在產業組織結構層面上實現任何形式的分離，這就導致了價格機制改革只能限于競價上網模式，進而導致在試點失敗后，只能延續政府定價機制(從而為之后的利益沖突埋下隱患);在現代企業制度建設上，由于國資管理體制不到位，政企分開也并不徹底，即便2003年國資委成立在很大程度上緩解了這一問題，但電網企業的經營目標仍未以市場化為導向;而所謂的獨立監管機構也僅僅是電力市場的“看客”，因為兩大核心監管工具——價格和投資的監管權都不在其手中。這些缺陷可以歸結為對電力市場的目標模式缺乏研究和選擇。5號文最主要的遠期設計應該算是“逐步實行輸配分開”，可是這一政策的提出在之前并無任何系統的理論研究支持和穩健的國際經驗佐證，而且時至今日，爭論仍存。
但這些存在缺陷的設計并不影響5號文的設計初衷和政策效果，因為其確定的改革內容足以落實階段性的國有企業改革與政府機構改革目標。更重要的，伴隨著電力國有企業的戰略性布局調整和現代企業制度的建立，電力國有企業的經營激勵發生了深刻改變，國企改革紅利得以迅速釋放，并帶來了電力行業的迅速壯大，國有經濟控制力得到增強。在這種情況下，存在先天不足的競價上網試點紛紛失敗有其客觀必然性，因為在迅速釋放的國企改革紅利面前，競爭產生收益似乎微不足道。
因此，回顧國家電力公司的成立與5號文的出臺及實施，我們可以發現它們都是在整個經濟體制改革大潮中，伴隨著國有經濟布局結構的戰略性調整而推進的，這從根本上決定了改革政策的落腳點并非是建立競爭性電力市場，或者說，這些改革的目的是釋放國企改革紅利。
9號文的困境
5號文在推動電力行業繁榮發展的同時，也帶來了利益格局的固化，這種利益格局的固化又因為5號文中存在的固有設計缺陷而逐步顯現出來。2000~2007年，全社會用電量增長一直快于實際GDP增長，電力行業與國民經濟的高增長保持了大致協調態勢。在蛋糕不斷增大的情況下，利益格局固化的潛在影響并未凸顯。受2008年全球金融危機的沖擊，當年的經濟增長和用電量均出現快速下滑，不過由于立刻受到“4萬億”計劃的刺激，2010和2011年又出現了高增長，且用電增速再次高于實際GDP增速，問題的爆發被繼續推遲。不過自2012年開始，經濟下行壓力日益明顯，大家對此逐步形成共識和預期。
在這種條件下，電力行業主體及地方政府開始對既有利益分配格局，進而對利益分配機制表達出強烈的改革意愿。這種改革意愿的表達與上一輪改革存在明顯差異，是由外生沖擊帶來的問題集中爆發。這種狀況也使得新一輪改革面臨了不同的改革氛圍：利益主體的多元化和利益訴求的多樣化，使改革共識的形成更加困難。
改革訴求的集中爆發要求新一輪電改方案盡快出臺，這給政府決策帶來了壓力。改革方案首先在方向選擇上就出現爭議，這又歸結到對問題癥結的判斷：是因為沒有持續推進5號文確定的結構分拆，還是因為既有結構下的市場機制缺失?根據5號文，隨著廠網分離改革的到位，應逐步推進輸配分離。但到2007年“920資產”和“647資產”處置完畢時，快速發展的電力行業使得決策者并不認同對組織結構進行大規模調整的政策取向，本質上是肯定了自2002年以來的電力市場格局和國企改革紅利的貢獻。
同時，電力行業的繁榮在很大程度上使理論界和政策界忽略了對市場模式和改革路徑的深入研究。反而國家電網公司為了應對可能的輸配分離，著力加強了應對方案的研究，在本世紀頭十年中期推出“放開兩頭、管住中間”的應對策略(所謂“中間”是指輸配一體化的電網企業)，并通過強化企業管理實現公司效益的持續提升，不斷加碼反對輸配分離的依據。于是，當國民經濟和行業形勢迅速變化，利益調整訴求強烈時，理論界和政策界反而無法拿出系統性的市場模式與路徑改革方案。
當然，最終的改革方案即9號文的形成過程可謂充滿博弈與爭議，但根本性的決定因素決非許多觀點所直觀理解的談判能力不平衡，而是有深刻的經濟體制背景。對比5號文的出臺可以發現，5號文是大勢所趨下的水到渠成;而9號文除前述的理論準備不足外，還面臨著特殊的經濟體制約束。在全面深化改革的大背景下，財稅、國資國企、政府治理、環境保護等體制問題也在集中出現，各領域的體制改革方案也都在制定和推進當中，與電力體制改革之間是平行推進的關系，彼此缺乏協調。這也就使得9號文成為一種將視角囿于電力行業內部的“電力”體制改革。
由于缺乏對電改系統性的充分重視，9號文并未提出構建競爭性電力市場的完整理念和方案選項，而更像是一種既定利益格局下的簡單利益再調整，這從其改革內容中能夠直觀地反映出來。當然，9號文的最大亮點在于改革內容體現了電力市場的專業性，但這里要提醒的是，缺乏系統性頂層設計的改革內容，即便具有市場化的外形，也很可能發揮出截然不同的效果，主要來看一下獨立輸配電價和電量市場化交易政策。
獨立輸配電價只能是一種過渡性制度安排，主要是通過理順電價傳導機制來便利利益再調整。盡管這確實是電網監管方式的重要變革，但卻無法從根本上改變其在電力市場化進程中的尷尬定位。一方面，它未能與市場設計相結合，反而限制了市場模式的可選和可行集合，這在部分地區的現貨市場設計方案中已經隱現;另一方面，它也未能改變電網企業的經營激勵，因為電價監管部門對資產有效性的核準才是“準許成本加合理收益”規制的關鍵所在，而目前的成本監審與這種規制方法所要求的成本核準并不一致，這恰是目前的監管體制和監管能力所欠缺的。此外，輸配電價政策未能協調好與現有電價政策的關系，比如針對大用戶實施的兩部制定價，其容量電價本質上是一種第二輸配電價，其存在依據與現行輸配電價政策設計存在沖突，進而使大用戶承擔了不合理的雙重負擔，但有觀點仍在以“公平”名義支持這一政策。這種狀況使得獨立輸配電價政策在國企監管和電力市場改革中處于“前不著村，后不著店”的位置，其最大作用在于理順傳統的價格傳導機制，此種功能定位也決定了其推進落實也很可能困難重重。
推進所謂電量市場化交易，改變的是傳統體制下的產品標的物(即電量)的分配方式。新創造出來的電量競爭與電力資源優化配置是性質截然不同的問題，電力的商品屬性仍未得到確認，本質上仍屬于變型的計劃。這種放開計劃電量的改革因其固有缺陷，很難有效解決傳統體制下的電量分配問題，無論是由于設計本身還是外部干預，這種制度自然難以長久維持。特別是由于外部經濟及行業形勢變化時，這種安排的脆弱性更是顯而易見。而且這種安排著眼于短期利益調整，既無法解決短期內的配置效率問題，也無法為市場提供長期的發展激勵，本質上，這種安排將會損害電力行業的長遠利益和可持續發展能力。如果缺乏必要的配套改革跟進，目前所謂的“市場化交易”也很難避免上一輪改革中競價上網試點的命運。
對交易機構、售電側改革和自備電廠的政策分析不再展開，但它們同樣反映了服務于簡單利益再調整的政策導向。更重要的是，盡管9號文內容豐富，但仍沒有實質觸及以現貨市場為核心的電力資源配置機制，即市場模式選擇和電網體制改革。實際上，行文至此，真正值得深入討論的電力市場設計問題才剛剛提及，但這里只說明兩點。
第一，電力現貨市場并不可怕。目前市場中各類主體，包括電網企業、發電企業和用戶群體等等及潛在的市場進入者，都會因為以現貨市場為核心的競爭性市場體系而受益。更重要的是，現貨市場設計對計劃電量制下業已存在的合同安排有極大的包容性，通過合理的機制設計，比如政府間協議都可以通過規制合同形式而融入電力市場。合理的現貨市場設計對現有的物理系統有極大的適應性。在這里，我們需要突破的是對現貨市場理念的理解，而不是對國外特定現貨市場模式的模仿，在中國最先出現的現貨市場可能是不同于任何一種現存模式，但卻能夠適應中國(地區性)的國情。
第二，電網體制改革是電力市場化的關鍵。簡單從兩個方面來說明：首先，粗略地講，最基本的電力商品實際上包括“發電”和“輸送”，電力需要優化配置，電網資源同樣需要優化配置，需要價格引導，所以輸配電價改革必須要納入電力市場設計之中綜合考慮。其次，電力市場不同于普通商品，調度發現電力商品的真實價值，結算向市場主體傳遞經濟信號，相應的調度體制和結算體制本身就是競爭性電力市場設計的應有內容。
總之，9號文缺乏類似5號文的系統設計，看似豐富的改革政策實際上各自為政。然而“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的改革理念很難真正對癥下藥，或者說9號文的各項改革措施將很可能，甚至已經在掉入“囚徒困境”的陷阱，即旨在解決問題的各項政策，最終會使問題更糟。破解“囚徒困境”的關鍵恰在于系統的頂層設計。
新的頂層設計
回顧電改20年，我們看到了推進改革進程的主導力量的新變化，即中國電力體制改革已經進入了以市場競爭紅利持續國企改革紅利，并讓兩種紅利協調釋放的新階段。如果說，5號文的側重點在于釋放國企改革紅利，那么9號文，則開始推動釋放市場競爭紅利，只是目前這種努力仍停留在簡單的利益再調整層面上。但這個階段剛剛起步，新一輪電力體制改革在爭議聲中前進，許多認識仍要統一，許多誤區仍待澄清。
必須承認，世界上沒有完美的政策，我們分析改革政策存在的問題并不意味著否定其價值，而是為了更好看清前進方向。如果說5號文體現了改革的系統性，而在電力市場設計方面存在欠缺的話，那么9號文則體現了另一個極端，即重視了電力市場設計的專業性，但卻缺乏系統設計的視野。從這個角度來講，我們可以大膽預測，下一步能夠引導電力體制改革取得突破性進展的頂層設計一定兼具系統性和專業性。同時，這一突破將取決于兩項緊密聯系又各有側重的改革政策，現貨市場設計和電網體制改革，這也是實現市場競爭紅利順利接續國企改革紅利，并持續協調釋放兩種紅利的必然選擇。
我們應該做的工作有兩個。首先，要通過理論去凝聚共識。國內對電力市場的理解千差萬別，用市場化概念包裝計劃思維的觀點比比皆是。不從思維方式上轉變決策者和行業主體的思想認識，真正的市場化改革方案難以出現。我們應當了解，當無人不談改革的時候，我們需要分清哪些是真正的改革，哪些又是虛與委蛇。特別是當電力體制改革進程的諸多當事主體，無論是各中央政府部門、電網企業、發電企業、地方政府和用戶都有不同的訴求時，用理論統一認識的重要性就顯得愈發重要，這也是上一輪改革和國際成功經驗給我們的重要啟示。其次，要將市場經濟理論與工程技術理論融合，探索中國特色的電力市場模式。電改是個系統工程，它既要讓經濟規律引導電力系統中的資源配置，又必須尊重物理規律和特殊國情。所以只有加強經濟學家與工程師之間的合作交流，才有可能制定出一個既尊重經濟規律，又尊重電力系統的真正的市場化改革方案。
首發于《電力決策與輿情參考》2017年第1期
中國社會科學院經濟政策研究中心副主任 馮永晟
|
京公網安備11011102000836號
