按照生物質(zhì)發(fā)電相關(guān)政策，垃圾焚燒發(fā)電不僅可以被電網(wǎng)企業(yè)全額收購，而且可以享受一定的優(yōu)惠政策，即在本省脫硫燃煤發(fā)電機(jī)組標(biāo)桿發(fā)電價(jià)基礎(chǔ)上加0.25元/千瓦時(shí)。
然而，本意是鼓勵(lì)垃圾減量處理、發(fā)展清潔能源的補(bǔ)貼政策，如今卻引起了有關(guān)部門和業(yè)內(nèi)人士的質(zhì)疑。
“采用流化床技術(shù)的焚燒發(fā)電企業(yè)，以往是為了提高焚燒效率，需要向垃圾中添加一些煤、油等輔助燃料”，中國城市建設(shè)研究院總工程師徐海云告訴記者，而一些披著“可再生能源”外衣的垃圾發(fā)電廠卻變成了“以煤為主，垃圾為輔”，憑借優(yōu)惠政策，拿著政府補(bǔ)貼，實(shí)則是國家明令淘汰的“小火電”。
盡管這只是行業(yè)內(nèi)的少數(shù)現(xiàn)象，卻使業(yè)內(nèi)流化床垃圾發(fā)電廠都不可避免地受到質(zhì)疑，因而未享受到相關(guān)優(yōu)惠政策。變了味的垃圾焚燒發(fā)電還能否繼續(xù)獲得國家政策支持？如何讓政策更公平合理？
“有關(guān)部門已經(jīng)意識(shí)到這一問題，并著手進(jìn)行政策實(shí)施效果的調(diào)研”，國家發(fā)改委能源研究所研究員秦世平告訴記者，國家發(fā)改委將對(duì)包括垃圾焚燒發(fā)電在內(nèi)的可再生能源電價(jià)政策進(jìn)行調(diào)整，目前以發(fā)電量來計(jì)算補(bǔ)貼的計(jì)量方式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)將發(fā)生變化。
規(guī)范“走樣”的垃圾焚燒發(fā)電
2009年1月15日，一個(gè)研討會(huì)在上海悄然舉辦。在這個(gè)圍繞“流化床垃圾焚燒發(fā)電廠電價(jià)補(bǔ)貼辦法”的研討會(huì)上，作為國家發(fā)改委價(jià)格司可再生能源電價(jià)附加征收和調(diào)配工作小組成員，秦世平與江蘇、浙江、上海等地的垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)和設(shè)備企業(yè)進(jìn)行了座談。
“我們是去年接到國家發(fā)改委價(jià)格司的課題，現(xiàn)在還處于調(diào)研和交流的階段”，秦世平告訴記者。
國家發(fā)改委2006年1月4日發(fā)布的關(guān)于《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》第7條的規(guī)定：“生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)??電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由各省(自治區(qū)、直轄市)2005年脫硫燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)加補(bǔ)貼電價(jià)組成。補(bǔ)貼電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時(shí)0.25元”。然而，迄今為止，只有爐排爐垃圾發(fā)電廠和采用流化床技術(shù)的秸稈發(fā)電廠按照這個(gè)政策拿到了相應(yīng)的政策補(bǔ)貼。
“國家給予焚燒發(fā)電補(bǔ)貼，其本意是鼓勵(lì)采取焚燒方式處理垃圾”，徐海云告訴記者，處理垃圾是第一位的，畢竟在土地資源有限的情況下，填埋方式不具有可持續(xù)性。
對(duì)于垃圾發(fā)電企業(yè)來說，既可以得到政府給予的垃圾處理費(fèi)用，又可以得到發(fā)電上網(wǎng)的收入和補(bǔ)貼。和秸稈發(fā)電需要購買原料相比，垃圾發(fā)電不僅可以“免費(fèi)”拿到原料——垃圾，而且還能從市政部門那里得到處理費(fèi)。此外，垃圾發(fā)電屬于資源綜合利用項(xiàng)目，可以享受增值稅即征即退的稅收優(yōu)惠，并能享受所得稅減免的政策。
讓政策制定者沒有想到的是，如今，補(bǔ)貼政策引發(fā)了業(yè)內(nèi)較大的分歧。
“這主要是緣于一些企業(yè)摻煤比例過高”，徐海云說，受技術(shù)局限性的阻礙，添加煤等化石燃料輔助燃燒，是流化床焚燒發(fā)電企業(yè)普遍面臨的一個(gè)問題。
由于電力需求不足，加之利益驅(qū)動(dòng)，一些地方政府和企業(yè)在“小火電”關(guān)停并轉(zhuǎn)后，打起了垃圾焚燒發(fā)電的主意。
徐海云在調(diào)研時(shí)就曾注意到，一些垃圾焚燒廠發(fā)電廠設(shè)計(jì)配置過大的機(jī)組，如有的達(dá)到每100噸/日規(guī)模配置3MW。還有些為了配置大的機(jī)組，故意夸大建設(shè)規(guī)模。
實(shí)際上，我國垃圾成分較為復(fù)雜，垃圾成分、熱值變化太大，特別是灰分大、水分高，使得垃圾熱值低，造成必須通過添加輔助燃料才能穩(wěn)定燃燒，才能保證焚燒溫度達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)和安全徹底焚燒的要求。
“常規(guī)焚燒垃圾發(fā)電最多也就能達(dá)到每噸垃圾發(fā)電300度左右”，徐海云說，“而一些發(fā)電項(xiàng)目甚至可以實(shí)現(xiàn)每噸垃圾可發(fā)700度甚至900度電，依靠目前的技術(shù)，不摻煤是根本不可能實(shí)現(xiàn)的”。
為了規(guī)范垃圾焚燒發(fā)電，2008年9月，環(huán)保部、國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合出臺(tái)了“環(huán)保82號(hào)文”《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》。按照該政策規(guī)定，采用循環(huán)流化床焚燒爐處理生活垃圾作為生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目申報(bào)的，其摻燒常規(guī)燃料質(zhì)量應(yīng)控制在入爐總質(zhì)量的20%以下。
在“2008中國固廢高級(jí)論壇”上，北京中科通用能源環(huán)保有限公司董事、總經(jīng)理金堅(jiān)表示，運(yùn)行廠家并不都愿意添加輔助燃料。“垃圾焚燒添加煤作為輔助燃料是因?yàn)槟壳爸袊F(xiàn)有城市垃圾還未進(jìn)行分類收集，從運(yùn)行成本角度分析，添加煤量越少經(jīng)濟(jì)上越有利；從發(fā)電蒸汽需要溫度看，無需借助添加煤的方式，將煙氣溫度提高到850℃以上”，金堅(jiān)說，目前從事垃圾焚燒行業(yè)的很多單位都在試圖解決添加輔助燃料的問題。
但由于流化床垃圾發(fā)電廠受到“變相小火電”的質(zhì)疑，業(yè)內(nèi)流化床垃圾發(fā)電廠并未享受到相關(guān)政策優(yōu)惠，致使企業(yè)經(jīng)營及行業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重影響。
從中科通用集團(tuán)運(yùn)營的東莞1000t/d垃圾焚燒廠運(yùn)行情況看，設(shè)計(jì)為添加20%質(zhì)量輔助燃料，在垃圾水分小于40%時(shí)，輔助煤添加量質(zhì)量比一般維持在15%-18%(煤熱值約5000kcal/kg)，最低可達(dá)13.8%，按2008年煤價(jià)近1300元/噸折算，上半年虧損1000多萬元。
為解決這一問題，落實(shí)國家政策，“國家發(fā)改委價(jià)格司委托能源所對(duì)垃圾焚燒發(fā)電廠電價(jià)補(bǔ)貼辦法進(jìn)行研究”，秦世平告訴記者，有關(guān)部門試圖提出一個(gè)更加合理和可具操作性的電價(jià)補(bǔ)貼辦法。“希望最終的課題報(bào)告能對(duì)未來政策調(diào)整有所貢獻(xiàn)”，秦世平說。
政策調(diào)整將影響市場融資
盡管有關(guān)部門已明確發(fā)出調(diào)整信號(hào)，但秦世平表示，方案出臺(tái)并不是一朝一夕的事，政策調(diào)整涉及環(huán)保、能源、價(jià)格等多部門，調(diào)整起來存在一定難度，因此，究竟何時(shí)出臺(tái)并沒有一個(gè)明確的時(shí)間表。
“如果對(duì)補(bǔ)貼政策調(diào)整，不僅是焚燒發(fā)電企業(yè)受到影響，更將影響到垃圾焚燒項(xiàng)目的市場化投資”，徐海云也對(duì)政策難以馬上出臺(tái)表示了理解。
和填埋處理相比，垃圾焚燒減容量達(dá)到70%-80%，減量化程度較高，對(duì)土地危害也小。自1985年深圳建設(shè)了第一個(gè)垃圾焚燒發(fā)電廠以來，受市場化機(jī)制和可再生能源政策的鼓勵(lì)，垃圾焚燒處理技術(shù)在無害化處理水平中所占比例逐年提高。而且焚燒時(shí)產(chǎn)生的熱量可以用來發(fā)電，使垃圾焚燒發(fā)電成為頗受市場追捧的投資項(xiàng)目。
據(jù)中國城市建設(shè)研究院的調(diào)研數(shù)據(jù)，焚燒占垃圾處理方式的比例從2001年的約1%提高到2007年的約10%，尤其是2004年以后增長更為明顯。按照“十一五”規(guī)劃要求，擬建和在建的垃圾焚燒發(fā)電廠還將有近60座。
在許多城市，地方政府往往希冀通過市場化手段，來解決城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)(1590.156,-12.50,-0.78%)投資不足的問題。“垃圾處理市場化的政策，也從很大程度上彌補(bǔ)了我國垃圾處理行業(yè)政府投資能力的不足，大量BOT項(xiàng)目開始涌現(xiàn)，尤其是以BOT垃圾焚燒項(xiàng)目為主”，中國城市建設(shè)研究院院長徐文龍說。
然而，對(duì)BOT項(xiàng)目的監(jiān)管，地方政府仍普遍感到力不從心。由于缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，在對(duì)垃圾處理質(zhì)量的判定上容易產(chǎn)生分歧和爭議，進(jìn)而影響垃圾處理費(fèi)的支付，導(dǎo)致政府和企業(yè)之間容易產(chǎn)生矛盾和糾紛。項(xiàng)目前期，企業(yè)的投資數(shù)額較大，往往承擔(dān)著較大風(fēng)險(xiǎn)，這種狀況對(duì)投資者的信心造成了一定影響。
此外，“‘82號(hào)文’明確規(guī)定，煙氣二惡英類物質(zhì)排放標(biāo)準(zhǔn)提高到0.1ngTEQ/m3”，徐文龍告訴記者，對(duì)垃圾處理排放指標(biāo)的嚴(yán)格限制，也使企業(yè)需要提高環(huán)保投入和運(yùn)營成本。
除了政府監(jiān)管不到位、環(huán)保要求高等因素外，補(bǔ)貼金額少是目前垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)面臨的普遍困難。金堅(jiān)就表示，雖然國家給出“電價(jià)上浮0.25元/kWh”的政策來支持社會(huì)資金投資該行業(yè)，但不繼續(xù)支持煤電聯(lián)動(dòng)，煤價(jià)上漲而電價(jià)沒有上漲，垃圾處理費(fèi)的補(bǔ)貼也沒有隨之水漲船高，也給這一行業(yè)帶來負(fù)面影響，使得準(zhǔn)備涉足該行業(yè)的投資人不敢進(jìn)入，而已經(jīng)進(jìn)入的投資人無法生存。
在國內(nèi)，建設(shè)垃圾焚燒項(xiàng)目需要進(jìn)行可行性研究，并得到國家相關(guān)部門核準(zhǔn)后項(xiàng)目才能成立，可研分析投資回報(bào)是有限度的，按照當(dāng)時(shí)物價(jià)估算回報(bào)，當(dāng)物價(jià)上漲就需要與政府商談補(bǔ)貼增加的問題，一般政府補(bǔ)貼增長依據(jù)的是通貨膨脹指數(shù)。金堅(jiān)舉例說，在1990年寧波鳳林垃圾焚燒廠進(jìn)行可研時(shí)，燃油價(jià)格低于3000元/噸，而現(xiàn)在油價(jià)已經(jīng)超過8000元/噸，而垃圾處理費(fèi)的政府補(bǔ)貼僅從100元/噸漲到130元/噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)企業(yè)成本。“企業(yè)內(nèi)部潛力無論怎么挖都是虧損”，金堅(jiān)說。
如果補(bǔ)貼不能彌補(bǔ)企業(yè)成本的話，勢必將對(duì)企業(yè)垃圾焚燒的積極性產(chǎn)生影響。以美國為例。1981年，美國總統(tǒng)里根政策鼓勵(lì)WTE(waste-to-energy，廢棄物能源化)的政策，加上1985年《稅收改革法》的實(shí)施，促進(jìn)了垃圾焚燒在美國的蓬勃發(fā)展。然而上世紀(jì)90年代初，美國的垃圾焚燒行業(yè)生存環(huán)境出現(xiàn)急劇惡化。一方面稅收優(yōu)惠停止了，另一方面垃圾的補(bǔ)貼費(fèi)用仍處于較低水平。更重要的是，美國環(huán)保署更關(guān)注再生資源回收率(可回收物回收和有機(jī)垃圾堆肥)，逐步弱化焚燒處理技術(shù)應(yīng)用。在這期間，美國也有一些公眾反對(duì)事件發(fā)生，造成垃圾焚燒一度中斷。
徐海云也表示，如果未來下調(diào)補(bǔ)貼電價(jià)的話，政府部門就要提高垃圾處理費(fèi)，以彌補(bǔ)企業(yè)收入的不足。“總要讓企業(yè)有點(diǎn)利，人家才愿意干”，徐海云說。
可行的調(diào)整辦法
業(yè)內(nèi)專家表示，目前一種較可行又合理的做法是根據(jù)處理的垃圾量計(jì)算補(bǔ)貼。
實(shí)際上，政府部門也試圖通過監(jiān)管垃圾處理量，來控制摻煤比例的問題，但目前這一做法存在難度。“對(duì)摻燒的化石燃料量缺乏有效的計(jì)量手段，監(jiān)管成本也太高”，秦世平表示。
“我們覺得以垃圾產(chǎn)生的熱值來計(jì)算比較好，以沒有外加輔助燃料的垃圾本身產(chǎn)生的電來測算”，徐文龍建議，由當(dāng)?shù)卣鞴懿块T發(fā)放垃圾處理費(fèi)的財(cái)務(wù)憑單，確定垃圾處理總量，由有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況估算垃圾熱值，再根據(jù)垃圾熱值估算發(fā)電量，按估算的發(fā)電量發(fā)放電價(jià)補(bǔ)貼。
但秦世平表示，這一思路僅僅是設(shè)想，實(shí)施起來存在較大困難，未來不排除仍以發(fā)電量來計(jì)算補(bǔ)貼的辦法。
徐海云則建議，為提高垃圾焚燒的效率，每個(gè)居民都要有垃圾分類的意識(shí)。
在發(fā)達(dá)國家，垃圾分類回收系統(tǒng)完善的地區(qū)，如日本、新加坡、德國等國家對(duì)可燃垃圾分類回收，進(jìn)入焚燒廠的垃圾熱值可以達(dá)到1800-2000kcal/kg。而我國絕大多數(shù)城市生活垃圾仍是混合收集，這對(duì)焚燒技術(shù)的應(yīng)用有較大制約，發(fā)展垃圾焚燒應(yīng)先對(duì)可燃垃圾分類收集，或考慮將煤灰等無機(jī)物分離出來。
此外，如果采用垃圾焚燒熱電聯(lián)產(chǎn)，即供暖季節(jié)主要供熱，而在非供暖季節(jié)主要用于發(fā)電，將使垃圾焚燒廠熱能利用率進(jìn)一步提高。而對(duì)于中小城市，垃圾量少，可以將秸稈等生物質(zhì)結(jié)合起來建設(shè)垃圾焚燒廠，可以在減少用煤量的情況下，提高垃圾焚燒的熱值。
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