在世界能源消費結(jié)構(gòu)中，天然氣在一次能源消費中的比重通常在24%左右。中國由于油氣資源相對匱乏，天然氣消費占比長期處于很低的水平。雖然目前中國天然氣消費量居世界第三位，但其在一次能源消費中的比重卻僅為6%左右。近年來，出于治理霧霾等環(huán)境問題的訴求，政府一直在努力推進能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快發(fā)展天然氣等清潔能源的利用。
2014年、2015年天然氣消費增速依次為9.6%、3.3%。2015年天然氣消費量為1930.6億立方米，并未實現(xiàn)“十二五”規(guī)劃提出的2300億立方米的消費目標。據(jù)國家發(fā)改委統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年1-11月天然氣消費量為1764億立方米，同比增長了7.0%。
能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃提出“2020年能源消費總量控制在50億噸標煤內(nèi)”和“實現(xiàn)2020年天然氣比重提升至10%”的目標。這意味著，在2015年天然氣消費量基礎上計算，未來天然氣消費占比需每年提升0.8-1個百分點。盡管2016年數(shù)據(jù)未出，估計天然氣在能源消費結(jié)構(gòu)中的比重將提升約0.5個百分點。因此，2020年天然氣占能源消費比重10%是一個具有挑戰(zhàn)性的目標。
從政策層面鼓勵和引導天然氣的發(fā)展和使用，特別是考慮到霧霾治理的需要，北方許多省市近幾年相繼出臺政策整改燃煤鍋爐和電廠煤改氣，推動天然氣供熱和發(fā)電。但是，相對于低廉的煤炭、液化石油氣、燃料油等替代能源，天然氣價格優(yōu)勢并不明顯，工商業(yè)用戶“煤改氣”動力不足。同時，對于居民來說，一些大城市收入較高的居民或許愿意為治理霧霾埋單，可對于大多數(shù)低收入者如農(nóng)村居民，難以成為主動選擇，因此需要政府的行政支持。“煤改氣”涉及更高的能源成本，需要政府從節(jié)能減排和霧霾治理的角度出發(fā)，將環(huán)境成本內(nèi)部化來制定相關(guān)體制和價格支持政策，如果能源補貼有利于治理環(huán)境污染，而且可以減少環(huán)境污染帶來的影響，如健康成本，這種能源補貼應該受到政府的支持。僅僅靠居民消費來快速提高天然氣消費增長可能還不夠，因此政府需要通過電價政策鼓勵天然氣發(fā)電，此外天然氣與風電太陽能的分布式組合也需要得到政府的政策支持。
由于能源安全的重要性，應對供給側(cè)的挑戰(zhàn)更為重要。2007年國產(chǎn)天然氣供應開始出現(xiàn)缺口，我國成為天然氣凈進口國。2013年天然氣進口量超過500億立方米，同比增長25%，對外依存度突破30%。2014-2015年中國進口天然氣量基本維持在590億立方米左右，對外依存度穩(wěn)定在30%左右。目前，中國的管道氣與液化天然氣（LNG）進口比重約為3:2，其中管道天然氣進口主要來源于土庫曼斯坦、緬甸、烏茲別克斯坦及哈薩克斯坦，而LNG進口主要來自卡塔爾、澳大利亞、印度尼西亞、馬來西亞等國。2016年1-11月，天然氣進口量為634億立方米，同比增長16.5%，預計全年對外依存度將上升至33%左右。
國產(chǎn)天然氣供應能力明顯不足，考慮到能源安全，需要設定節(jié)點，盡量將天然氣對外依存度控制在合理范圍之內(nèi)，因此，必須加強國內(nèi)天然氣生產(chǎn)。
一方面，要推動國內(nèi)天然氣生產(chǎn)，行業(yè)體制改革和價格改革是推動生產(chǎn)、促進市場競爭的有效保障。價格機制改革是天然氣發(fā)展的重要方面，2015年非居民部門天然氣定價已基本完成了“成本加成定價”到“市場凈回值”定價，形成了初步的市場化格局。但天然氣完全市場化定價，就國內(nèi)的基礎和條件可能還不夠充分。例如，沒有大量的買方和賣方，天然氣上游缺乏競爭，天然氣輸送管網(wǎng)數(shù)量少，涉及第三方準入的法律法規(guī)還不夠健全。因此，下一步在完善天然氣凈回值法定價改革的同時，加快“管住中間，放開兩頭”的體制改革，增加輸氣管網(wǎng)數(shù)量，實現(xiàn)政府僅監(jiān)管自然壟斷的管網(wǎng)輸配氣價格，逐步放開天然氣氣源和銷售價格，促進天然氣市場競爭多元化。
另一方面，雖然目前國際油氣價格不支持，但中國仍需要推動非常規(guī)天然氣生產(chǎn)，鼓勵頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)能源的開采和開發(fā)，甚至保持一定比例的煤制油、煤制氣。美國頁巖氣革命的成功說明了非常規(guī)天然氣的發(fā)展?jié)摿Α临Y源部的數(shù)據(jù)表明，至2015年底全國頁巖氣技術(shù)可采儲量為1303.38億立方米，而2015年全國頁巖氣產(chǎn)量僅為44.71億立方米，沒有達到“十二五”設定的65億立方米目標。2016年9月國家能源局在能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃中提出，要大幅度提高頁巖氣產(chǎn)量，把其打造成天然氣供應的重要組成部分。由于頁巖氣與石油替代性強，與油價高度相關(guān)，在低油價基本面沒有改善的情況下，頁巖氣難以提大發(fā)展。但低油價也為改革提供了契機，政府應處理好“區(qū)塊定義”與“管道獨立”兩大重要問題，為日后頁巖氣大發(fā)展奠定基礎。要推動煤層氣的發(fā)展，還需解決煤層氣開采權(quán)與煤炭礦權(quán)交叉疊加造成的利益糾葛及開采成本等問題。目前煤層氣開發(fā)技術(shù)已經(jīng)趨于成熟，要加快煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，礦權(quán)管理機制難題必須有效解決。
（作者系廈門大學中國能源政策研究院院長）
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