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| 保護稀缺煤種宜用經濟技術手段而非行政手段 |
| 時間：2012/12/26 |
12月9日，國家發改委發布了《特殊和稀缺煤類開發利用管理暫行規定》（以下簡稱《規定》），《規定》指出，特殊和稀缺煤類是指具有某種煤質特征、特殊性能和重要經濟價值，資源儲量相對較少的煤炭種類，包括肥煤、焦煤、瘦煤和無煙煤等。
《規定》對特殊和稀缺煤類開發利用提出的要求主要包括以下一些內容。
開發建設環節：實行生產總量控制、加強規劃、優化開發布局；省級煤炭行業管理部門安排本地區特殊和稀缺煤類產量；資源開發由中方控股；礦區和煤礦設計服務年限均不得低于規范規定的1.2倍；特殊和稀缺煤類礦井投產后十年內不得提高生產能力。
生產管理環節：規定回采率，薄煤層不低于88%，中厚煤層不低于83%，厚煤層不低于78%；生產企業不得超能力生產，不得使用落后工藝，不得采厚棄薄、采易棄難；省級煤炭行業管理部門定期對生產企業采區回采率等進行考核。加工利用環節：特殊和稀缺煤類應當全部洗選；洗選后優先用于冶金、化工、材料等行業，限制作為燃料直接利用。
就違反規定后的法律責任，《規定》指出，未達到規定回采率的，由煤炭行業管理部門責令限期改正，逾期仍達不到規定回采率的，吊銷其煤炭生產許可證；超過省級煤炭行業管理部門安排產量限額進行生產的，由省級煤炭行業管理部門責令限期改正，逾期不改正的，處三萬元罰款。
研讀《規定》，看似有很多“不得”、“限制”等措辭，政府對特殊和稀缺煤類開發利用的管理看起來很嚴格，保護手段和措施看起來也很多。實際上，現實操作中能否做到嚴格管理，很大程度上取決于地方行業管理部門是否能夠恪盡職守。在很多的保護手段和措施中，主要也只有兩點，一是省級煤炭行業管理部門安排本地區每年特殊和稀缺煤類產量；二是對不同煤層的資源回采率進行了明確規定，同時，并就違反以上兩點的做法提出了相應的懲罰措施。
《規定》出臺的目的是為了保護和合理開發特殊和稀缺煤類，但是看了《規定》，很多人不免會問，《規定》的出臺真的能對保護和合理開發特殊和稀缺煤類發揮作用嗎？對此，筆者認為，《規定》出臺在一定程度上肯定有助于特殊和稀缺煤類的保護和合理開發利用，但是特殊和稀缺煤類的保護和合理開發利用又不能完全寄托于這一《規定》。
筆者之所以認為《規定》只能在一定程度上對保護和合理開發特殊和稀缺煤類發揮作用，主要是基于《規定》對稀缺和特殊煤炭資源回采率所提出的明確要求，以及提出回采率未達要求之后最高可以處以吊銷其煤炭生產許可證的嚴厲處罰。至于省級煤炭行業管理部門安排本地區每年特殊和稀缺煤類產量這一規定，看起來似乎也比較嚴格，但是實際執行中，如果存在市場需求，產量可能很難控制住。這主要是因為煤礦超過安排產量限額生產的違法成本過低，《規定》指出，如果企業超額生產，省級煤炭行業管理部門在則令其改正但仍不改正的，處以三萬元罰款，真要市場有需求，生產能夠賺錢，對于一家煤炭企業來說，三萬元就好比毛毛雨，為了多生產一點，絕大多數企業可能會甘愿受罰；另外，省級煤炭行業管理部門缺乏被監管，《規定》賦予了省級煤炭行業管理部門很多監督管理權力，在煤炭企業超額生產的情況下，行業管理部門需要則令其改正，但是在行業管理部門不受第三方監管的情況下，其監管行為很可能演變為尋租行為，最終可能會默許煤炭生產企業超額生產。
另外，《規定》中還有很多“不得”，如特殊和稀缺煤類礦井投產后十年內不得提高生產能力，生產企業不得使用落后工藝，不得采厚棄薄、采易棄難等等。這些都是需要地方煤炭管理部門監管執行的，但是，就像前面所言，在地方煤炭行業管理部門不受第三方監管的情況下，其所有監管行為都可能演變為尋租行為，最終使《規定》落入空談。
這時很多人可能也發現了，此次《規定》主要是通過行政手段加強特殊和稀缺煤種的保護和合理開發。筆者認為，在我們的制度和體制本身存在一定缺陷的情況下，為了促進特殊和稀缺煤種的保護和合理開發應該更多的使用經濟手段、技術手段等非行政手段。
首先，應該從源頭入手，提高市場在資源配置的中的基礎性作用。為了使特殊和稀缺煤炭資源得到更加充分合理利用，也為了保護資源，有必要充分發揮市場機制在煤炭資源配置中的基礎性作用，提高企業獲取資源的成本，促使企業不斷改進技術，提高資源回采率。
其次，提高技術，改進工藝，增強稀缺煤種在實際使用的可替代性。煉焦煤主要用于焦炭冶煉，無煙塊煤主要用于合成氨造氣。從工藝上來講，資源較為稀缺的主焦煤和優質無煙煤并不是不可替代的，可以通過提高技術水平，改進工藝，減少這些煤種資源的使用量。比如，搗固煉焦工藝所需的主焦煤要遠遠少于配煤煉焦工藝所需，未來通過改進工藝進一步減少煉焦過程中主焦煤的使用量未必也不可能，可以通過改進合成氨生產中煤氣化工藝來增強煤種的適應性。通過工藝改進之后，優質主焦煤和無煙煤資源需求相對減少了，達到保護和合理開發的目的。
再次，通過提高科技水平，減緩稀缺煤種需求增長。焦煤和無煙煤的下游產品主要是焦炭和氮肥。如果焦炭和氮肥需求增長速度能夠適當放緩，也就能在一定程度上減緩焦煤和無煙煤需求增長。當前我國高爐冶煉的入爐焦比仍遠遠高于發達國家，未來通過不斷提高生鐵冶煉技術，降低入爐焦比仍有較大空間。目前，測土施肥仍沒有在我國全面推廣，農業用肥仍屬于粗放式。未來可以通過測土施肥以及其它方法，提高化肥利用率，減少不必要的浪費。通過減少焦炭和化肥使用，最終減少焦煤和無煙煤需求，最終達到保護和合理開發利用的目的。
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