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| 警惕電荒背后的市場潰敗 |
| 時間：2011/10/16 |
本次電荒，社會輿論普遍認(rèn)為是市場化改革不到位的結(jié)果，重啟電力市場化改革的呼聲響亮。
持續(xù)了半年的電荒并沒有因?yàn)榧竟?jié)的變化而緩解，日前媒體報道稱，與此前冬季儲煤階段電廠預(yù)存30天以上的煤炭儲量相比，今年發(fā)電企業(yè)囤煤的積極性并不高，不少電廠的存煤天數(shù)只有10天左右，隨著天氣的逐漸轉(zhuǎn)冷，冬季電荒可能會不期而至。
今年3月以來，一場起于用電淡季的電荒以燎原之勢席卷東南沿海和華中諸省。截至7月底，包括江蘇、浙江、貴州、湖南、廣東、廣西在內(nèi)的10多個省份相繼發(fā)生大面積缺電。全國最大拉閘負(fù)荷超過3000萬千瓦，相當(dāng)于兩個江西或三個重慶的用電規(guī)模；有的省份最高限電比例接近40%，限電范圍從城市到山區(qū)，從企業(yè)生產(chǎn)用電到城市景觀照明，甚至居民生活用電無一幸免。
在電荒肆虐東南沿海、華中諸省之際，西北、東北地區(qū)卻上演著截然相反的一幕——“大量電力窩在家里”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國西北、東北地區(qū)的“窩電”容量近3000萬千瓦，與華中、華東缺電規(guī)模基本相當(dāng)。
以內(nèi)蒙為例，2009年，內(nèi)蒙古煤炭產(chǎn)能躍居全國首位，今年2月，全區(qū)電力裝機(jī)容量又取代廣東位居全國第一，是名符其實(shí)的“煤”、“電”雙料冠軍，本應(yīng)在鏖戰(zhàn)電荒中大展身手，現(xiàn)實(shí)中卻因輸電通道限制、“無路可走”而“窩居孤城”。
內(nèi)蒙古電網(wǎng)由蒙西電網(wǎng)和蒙東電網(wǎng)兩部分組成。其中蒙西電網(wǎng)是國家電力體制改革中特別保留的唯一自治區(qū)屬電網(wǎng)，現(xiàn)由內(nèi)蒙古電力公司經(jīng)營；蒙東電網(wǎng)則隸屬國家電網(wǎng)，與東北電網(wǎng)并聯(lián)運(yùn)行。由于國家電網(wǎng)覆蓋了除南方電網(wǎng)五省以外的所有地區(qū)，蒙西電網(wǎng)身處塞北一隅，要想北電南送或者西電東送，都必須借道國家電網(wǎng)。
曾有消息說，國家電網(wǎng)曾多次與內(nèi)蒙古電力公司接觸，希望將蒙西電網(wǎng)納入國網(wǎng)統(tǒng)一管理。但內(nèi)蒙古方面并不愿意。外界猜測，蒙西電網(wǎng)既有的5條外送通道長期“壓極限”運(yùn)行，以及近6年來多個蒙西地區(qū)對外送電通道建設(shè)項(xiàng)目遲遲沒有落實(shí)都與之有關(guān)。看來兄弟鬩墻尚未結(jié)束，蒙西“窩電”還有時日。
形勢詭異
西部“窩電”東部荒。一時間社會各界對此眾說紛紜，熱議不休，政府有關(guān)部門也在防通脹、保民生的齊壓共振下，頻頻出手干預(yù)電力運(yùn)行。
在各級政府強(qiáng)勢而縝密、宏觀與微觀并舉的行政調(diào)控之下，我國電荒局面雖然已經(jīng)“高壓止步”，但電力市場調(diào)節(jié)呈現(xiàn)“異化”傾向。
一是巨大的缺口并沒有帶動火電產(chǎn)能釋放。上半年，我國火電裝機(jī)容量72448萬千瓦，設(shè)備可用小時4000小時，理論上可發(fā)電量28978億千瓦時。1至6月，全國火電機(jī)組實(shí)際完成發(fā)電量18433億千瓦時，機(jī)組利用小時完成2592小時，同比僅增加59小時。電力供應(yīng)短缺之際，火電產(chǎn)能釋放不足，說明現(xiàn)行市場存在發(fā)電企業(yè)難以逾越的剛性約束。
二是巨大的需求，沒有提振電力投資信心。中國能源資源以煤為主，煤電發(fā)展事關(guān)我國電力供應(yīng)安全。1至7月份，全國火電投資完成額同比減少64億元，新增開工規(guī)模同比減少1231萬千瓦，新機(jī)投產(chǎn)容量同比減少111萬千瓦，期末在建規(guī)模同比減少1907萬千瓦，延續(xù)了2007年以來火電投資持續(xù)萎縮的態(tài)勢，根源在于火電行業(yè)全面虧損的預(yù)期深深打擊了企業(yè)的投資熱情。
三是巨大的市場，沒有促進(jìn)資源優(yōu)化配置。中國幅員遼闊，且能源賦存與能源消費(fèi)逆向分布，是世界上能源資源配置任務(wù)最重，難度最大的國家之一。今年上半年，我國社會用電量完成2.21萬億千瓦時，首次超越美國，成為世界上最大的單一國家電力市場。但由于存在煤電價格縱向“雙軌”，且電價受政府嚴(yán)格管制，市場通過價格杠桿對資源進(jìn)行優(yōu)化配置的機(jī)制尚未形成，導(dǎo)致目前我國既有西部“窩電”東部荒的供需錯位，又有限制電煤跨區(qū)流動的行政壁壘。
他山之石
與以往的改革爭論不同，反思本次電荒，社會輿論普遍認(rèn)為存在體制原因，是市場化改革不到位的結(jié)果，重啟電力市場化改革的呼聲響亮。
其實(shí)，電力市場化不是新鮮事。電力作為不可大規(guī)模、經(jīng)濟(jì)儲存的特殊商品，其生產(chǎn)消費(fèi)過程必須遵循發(fā)電、輸電、用電瞬間同步完成的物理定律。也就是說，當(dāng)你摁動開關(guān)的瞬間，就近或者遠(yuǎn)在千里之外的某個電廠就會發(fā)生一連串的反應(yīng)，讓電在毫秒之內(nèi)就能達(dá)到你所在地方供你使用。因此，一直以來，世界各國電力工業(yè)開始都自然而然地選擇了政府嚴(yán)格管制電力價格和市場準(zhǔn)入、國家垂直一體化壟斷經(jīng)營的模式。直到上世紀(jì)90年代，各國電力工業(yè)高成本、低效率運(yùn)行，導(dǎo)致電價一漲再漲，催生了以智利電力市場化改革為源頭，以英美電力市場化改革為標(biāo)志的世界電力改革大潮。
截至2010年底，全球已有100多個國家啟動了電力市場化改革。雖然至今還沒有形成一個公認(rèn)的完美模式，但大都打破了壟斷，建立了市場機(jī)制，達(dá)到了優(yōu)化資源配置、提高產(chǎn)業(yè)效率的改革目的。即便個別國家或地區(qū)的改革遇到了挫折，也沒有一個走回頭路，回到改革前的政府壟斷狀態(tài)。而且，縱觀這些國家的探索與實(shí)踐，我們可以得出以下三點(diǎn)規(guī)律性的認(rèn)識。
第一，打破壟斷是前提。目前，世界各國的通行做法是“管住中間，放開兩頭”。
具體而言，就是對原來垂直一體化的電力部門按生產(chǎn)過程進(jìn)行功能細(xì)分，大致包括發(fā)電、輸（配）電、售電三個環(huán)節(jié)。在發(fā)電和售電環(huán)節(jié)打破壟斷，建立電力批發(fā)市場和零售市場，實(shí)行市場自由準(zhǔn)入，實(shí)現(xiàn)供需雙方多邊雙向自由選擇；在輸電環(huán)節(jié)考慮到電網(wǎng)的自然壟斷特性，仍然保留國家對輸電價格的行政管制，但強(qiáng)制開放輸電業(yè)務(wù)，平等地為電力交易主體提供電能中轉(zhuǎn)服務(wù)。這樣，過去國家垂直一體化壟斷經(jīng)營模式下的行業(yè)壟斷、行政壟斷均被打破，就連電網(wǎng)自然壟斷的影響也在強(qiáng)制開放輸電服務(wù)的機(jī)制安排下消弭于無形。
第二，政府立法是基礎(chǔ)。大多數(shù)國家的電力體制改革都是先立法后改革。
目前，世界上電力市場化改革相對成熟的是英國和美國。其中，英國的電力市場化改革被稱之為“一個早晨的事”。1990年3月31日，英國政府根據(jù)1989年頒布的《電力法》，將原來集發(fā)電、輸電、售電于一身的中央電力局分解成3個發(fā)電公司、1個輸電公司和12個售電公司，就此形成了后來被許多國家研究效仿的英國電力競爭市場格局。美國電力市場化改革以一系列法案的頒布和實(shí)施為標(biāo)志。
1978年，美國出臺《公共事業(yè)管制政策法案》，鼓勵非電力公司投資發(fā)電廠，并授予發(fā)電資格，以此提高發(fā)電側(cè)的競爭性。1992年，通過能源政策法案，強(qiáng)制所有電網(wǎng)公司開放電力轉(zhuǎn)運(yùn)服務(wù)，并有義務(wù)為獨(dú)立發(fā)電商建設(shè)輸電設(shè)備。1996年，頒布888和889號法令，規(guī)定發(fā)電和輸電必須從功能上分離，所有發(fā)電商均享受平等的輸電待遇。1999年，又頒布了2000號法令，提出建立區(qū)域輸電組織。2002年7月，發(fā)布了醞釀已久的標(biāo)準(zhǔn)電力市場設(shè)計(jì)法案，旨在為美國各州提供相對標(biāo)準(zhǔn)化的市場規(guī)則。正是這一系列法案的實(shí)施，推動美國電力市場化改革不斷深入。
另外，歐美等發(fā)達(dá)國家電力市場化改革的成功經(jīng)驗(yàn)也實(shí)證了電力市場化的可行性和經(jīng)濟(jì)性。2007年1月，歐盟委員會向歐洲議會報告，自開展市場化改革以來，歐洲各國電力行業(yè)整體效率明顯提高。特別是1997年到2006年的10年間，在一次能源價格全面大幅上漲（煤炭、天然氣、原油價格分別上漲了19%、45%和158%），風(fēng)電、太陽能發(fā)電等高價可再生能源比例大幅提升和電力企業(yè)環(huán)保投入大幅增加的條件下，歐洲電力銷售價格不升反降。其中2002年電力銷售價格比1997年降低了20%。
由此可見，電力工業(yè)在國家壟斷經(jīng)營模式下，“高成本、低效率、電價一漲再漲”的產(chǎn)業(yè)亂象并非中國獨(dú)有，而是世界通病。但在發(fā)達(dá)國家通過電力市場化改革，把電力由過去高度壟斷的特殊商品變成了現(xiàn)在高度市場化的普通商品之后，世界的通病就成了中國的“怪病”。
把脈未來
目前，我國電力工業(yè)規(guī)模已經(jīng)躍居世界首位。截至2011年6月底，我國發(fā)電裝機(jī)容量10.07億千瓦，35千伏及以上輸電線路回路135萬公里，變電設(shè)備容量37億千伏安。隨著中國經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷擴(kuò)大和人民生活電氣化程度不斷提高，我國電力工業(yè)加速發(fā)展、社會用電需求快速上升將是歷史的必然。電力改革事關(guān)國計(jì)民生，放松行政管制，實(shí)行市場組態(tài)，也許不符合“穩(wěn)定壓倒一切”的政治考量和“政府主導(dǎo)，有序推進(jìn)”的改革習(xí)慣，但船越大，調(diào)頭越難，繼續(xù)拖延改革，放任電荒肆掠，積累的將不再是改革共識，而是民怨民怒。長此以往，“穩(wěn)定壓倒一切”就會異化為“壓死一切”。
電力市場化改革有共識，無動力，與我們現(xiàn)行的改革推進(jìn)方式有關(guān)。中國的改革是在社會物質(zhì)極度匱乏、人民生活極度困苦的情況下，發(fā)軔于最貧窮的農(nóng)村，一舉解決了大家吃飯問題；緊隨其后的是城市零售業(yè)，極大豐富了人們的物質(zhì)生活。由此改革得到了社會的普遍支持，獲得了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)動力。
但時間一去數(shù)十載，現(xiàn)在政府沒有了窮則思變的壓力，卻有了既得利益的制約。推進(jìn)電力市場化改革一方面需要政府回歸提供社會公共服務(wù)的本位上來，克服直接配置資源的權(quán)力誘惑，捍衛(wèi)市場配置資源的基礎(chǔ)作用與主導(dǎo)地位；另一方面還需要建立社會參與改革的制度性安排，讓各利益相關(guān)方同臺討論、平等博弈、相互妥協(xié)，以此形成改革合力。
一直以來，我們把電力市場化改革，簡單理解為電力行業(yè)的拆分重組。這實(shí)際上是一個認(rèn)識誤區(qū)。所謂競爭，不是說某一個行業(yè)要有多少個市場主體才算實(shí)現(xiàn)了市場競爭，關(guān)鍵是要打破壟斷，實(shí)現(xiàn)市場準(zhǔn)入自由，建立公平競爭機(jī)制，而企業(yè)的拆分重組只是打破行業(yè)壟斷的一個格式化措施，并非改革的本質(zhì)內(nèi)容。比如法國，目前就只有一個國有性質(zhì)的電力公司，但它的市場是開放的，所以競爭無處不在；反觀中國，雖然廠網(wǎng)已經(jīng)分開，發(fā)電主體也已多元化，但我們的市場是行政管制的，所以壟斷隨處可見。因此，中國電力[1.62 4.52%]市場化改革的重點(diǎn)不是“一拆了之”，而是消除行政壟斷，實(shí)現(xiàn)市場自由準(zhǔn)入，形成真正的市場競爭。
現(xiàn)代社會，電荒之下沒有局外人。中國電力市場化改革，是果斷“起而行”，還是繼續(xù)“坐而論道”，系于改革者的一念之間；但“終結(jié)電荒”，還是“忍荒拒變”之于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展則有天壤之別。無論是居廟堂之高，亦或身處江湖之遠(yuǎn)，都當(dāng)思之、慎之。
（作者為大唐湖南分公司總經(jīng)理）
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