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| 《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》解讀 |
| 來源：國家發改委 時間：2021/9/24 |
提高能源資源利用效率，是加快生態文明建設、推進人與自然和諧共生現代化的重要舉措。立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，構建新發展格局，推動高質量發展，我國不僅要大幅提高能源利用效率，更要持續提升能源產出效率，以盡可能少的能源消耗創造盡可能多的經濟社會環境效益。近日，經國務院同意，國家發展改革委發布了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》(以下簡稱《方案》)，明確提出以能源產出率為重要依據，優化能耗雙控指標分解落實，這對進一步推動高質量發展具有重要意義。
一、持續提升能源產出率是推動高質量發展的基本要求
能源產出率指單位能源投入的經濟產出，持續提升能源產出率是經濟發展質量變革、效率變革、動力變革的重要標志。我國能源消費總量大、化石能源比重高，經濟增長對高耗能、高排放產業依賴程度較高，要轉變傳統粗放發展模式，引領經濟發展走向更高形態，必須把提升能源產出率作為重要目標，這是高質量發展的基本要求。
我國節能降耗取得顯著成就，但能源產出率與發達國家仍存在明顯差距。黨的十八大以來，我國單位GDP能耗累計降低24.4%，節能量占同時期全世界節能量一半左右。但與其他國家相比，我國經濟增長的能源投入代價仍明顯偏高。2018年，我國能源產出率是世界平均水平的74%，僅為發達國家平均水平的48%。同時，我國地區之間能源產出率差距較大，最發達省份與最不發達省份之間相差達8倍以上。考慮到發達國家能源效率還在持續進步，我國要縮小與發達國家的差距，到2035年基本實現社會主義現代化發展目標，必須持續大幅提升能源產出率，這是構建高質量現代化經濟體系的根本要求。
破解資源環境約束和矛盾，必須從源頭上持續提升能源產出率。我國化石能源消費總量大、強度高，需求仍在持續增長，帶來的資源、環境、氣候、安全等矛盾日益突出。隨著我國大氣污染物排放標準總體達到國際先進水平，末端治理的減排空間不斷收窄、減排成本持續上升，要進一步改善生態環境質量，必須從源頭上降低化石能源消耗。同時，要實現碳達峰、碳中和目標，在加快優化能源結構的同時，也必須有效控制能源需求過快增長，避免碳排放負擔進一步加劇。此外，考慮到太陽能、風能等可再生能源以及核能在全生命周期中也會帶來一定的生態環境影響，在建設美麗中國過程中，各類能源品種開發利用都要把提高產出率放在首位。
把能源產出率放在優先位置，大力提升節能工作效能。長期以來，一些地區經濟發展片面追求GDP擴張，將經濟增長與能源轉型、環境保護對立起來，甚至擔心解決能源環境問題會影響經濟發展。同時，通過把能源產出率作為重要標尺，融入能源開發利用全過程和各領域，有利于從源頭上大幅降低能源消耗、污染物和碳排放負荷，大量節約末端治理投資。同時，由于能源產出率是相對指標，也有利于不同地區平衡經濟、能源、環境相互關系，實現各類要素合理優化配置。
二、引導各地區把發展重心轉向提升質量和效益上來
推動區域綠色協調，形成優勢互補發展格局，是高質量發展的重要支撐。我國地區發展不平衡問題突出，能源利用效率和效益水平差距較大，在優化能源要素配置、提升系統效率等方面還有很大空間。《方案》通過優化能耗雙控指標分解落實，把中央關于“不簡單以GDP論英雄”的要求落到了實處，樹立了政績考核的新導向。
提升能源產出率不是限制用能，目的是提高發展的質量和效益。在現代化發展新階段，傳統“大量生產、大量消耗、大量排放”的發展方式已經難以為繼，必須創新更高效率的發展模式。《方案》以提升能源產出率為導向，有利于扭轉片面追求GDP、投資增長等傾向，促進經濟社會發展全面綠色轉型。同時，《方案》增加了能源消費總量管理彈性，對化石能源和非化石能源消費區別對待，也為各地區優化不同行業、不同品種能源資源配置，重塑能源生產和消費模式創造了更大空間。
充分考慮地區之間的共性和差異，促進綠色發展良性競爭。當前，我國地區之間競爭主要集中在GDP總量和增速方面，一定程度產生了發展趨同、重復建設等現象。《方案》把能源產出率作為主要依據，考慮了各地區經濟社會發展水平、發展定位、產業結構和布局、能源資源稟賦、環境質量狀況等因素，確定了差別化的能耗雙控目標任務，并對國家重大項目實行能耗統籌。與以往不同的是，《方案》既體現了推動綠色發展成為普遍形態的共同要求，又充分考慮了地區實際狀況，有利于激勵地區之間良性競爭，引導培育綠色發展比較優勢。
區別設置基本目標和激勵目標，激發各地區主動性和創造性。提升能源產出率是一項復雜的系統工程，既需要瞄準國際國內先進水平，不斷縮小技術、產業等方面的差距，也要勇于創新發展理念、模式和業態，努力實現綠色跨越發展。《方案》從各地區實際出發，既制定了能耗強度降低即能源產出率提升的基本目標，作為綠色高質量發展的底線約束;同時，也對各地區制定了“跳一跳、夠得著”的激勵目標，出臺了相應的鼓勵政策，引導各地區發揮主動性和創造性，增強綠色發展內生動力。
三、推動各地區結合實際持續提升綠色高質量發展水平
提升能源產出率不是一蹴而就，也不是簡單要求各地區在能源產出率上達到同一水平，而是要結合各地區實際條件，不斷探索創新各具特色的高質量發展路徑。《方案》在能耗強度降低目標分解中對能源產出率較低的地區提出更高要求，在能耗總量目標分解中對能源產出率較高的地區適度傾斜，有利于加快推動各地區實現綠色發展和協同發展。
能源要素配置要向經濟發展優勢地區適度傾斜。隨著我國主體功能區戰略實施，經濟和人口向大城市及城市群集聚的趨勢越發明顯，帶動能源需求分布格局出現明顯變化。《方案》遵循經濟發展客觀規律，在能源消費總量目標分解中明確提出，對能源利用效率較高、發展較快的地區適度傾斜。這既有利于推動經濟發展優勢地區承載更多的人口和產業，在全社會財富創造中發揮更大作用，也有利于引導資源環境脆弱地區更加注重保護生態環境、合理控制化石能源開發利用強度，避免自然財富、生態財富過度消耗。
新增長極要在能效趕超發展中發揮引領示范作用。我國經濟發展優勢地區能源產出率普遍高于全國平均水平，但與發達國家或國際大都市相比仍有明顯差距。在打造經濟新增長極過程中，經濟發展優勢地區要發揮市場化程度高、企業創新能力強等優勢，在能效趕超發展中發揮引領示范作用。通過全面對標國際領先能效標準，大幅提升新建產能能源產出率要求，創新能源管理市場化機制等，有效釋放綠色低碳消費、綠色技術創新等巨大內需潛力，引領我國向全球綠色低碳創新發展大國強國加快轉變。
區域統籌推進一體化綠色發展。我國經濟發展優勢地區普遍為能源凈調入地區，在全國一盤棋發展要求下，要統籌兼顧效率與公平，推進資源輸出地區和調入地區綠色協調發展。經濟發展優勢地區要轉變自給自足等發展理念，降低化石能源利用強度，加大對區域外清潔能源的消納利用。同時，能源生產率低的地區要努力趕上，強化節能提高能效力度，不斷趨向全國平均水平。此外，要優化遠距離跨區輸煤、輸電布局，加強區域能源協調一體發展，減少長距離輸送、重復建設等導致的能源浪費。
“十四五”是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，是全方位推進高質量發展的關鍵時期。碳達峰、碳中和目標對能耗雙控工作提出了新的更高要求。要持續堅持和完善能耗雙控，強化提升能源產出率目標導向，加快產業結構、能源結構優化升級，促進綠色低碳技術創新應用，助力實現碳達峰、碳中和目標，推動高質量發展取得更大進步。(作者：田智宇 國家發展改革委能源研究所)
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