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| 中國電力改革的前世今生 |
| 來源：能源研究俱樂部 作者：林衛斌 肖誠珺 時間：2021/7/20 |
中國電力工業發展歷程與成就
電力工業作為國民經濟發展的基礎部門，工業化進程中的先行產業，與國民經濟所有部門的發展、城鄉居民生活的改善和體制變遷緊密相關。中國電力工業發展的歷程，是中國經濟發展和社會變遷的縮影。沿著新中國電力工業發展的路徑考察，可以揭示中國經濟和社會發展進程的變遷軌跡。
據考證，1882年7月正式發電的上海電光公司的乍浦路火電廠是中國第一座火力發電廠，標志著中國電力工業的起步。當時發電機組為16馬力（11.76千瓦），可供19盞弧光燈的照明用電。雖然它比世界上最早的民用電廠（倫敦，1882年1月12日）僅晚6個月，但英國的電力工業在工業化進程中得到了迅速發展，并推動著英國進入電氣化時代。而中國的電力工業由16馬力（11.76千瓦）發展到1949年的185萬千瓦，耗時67年時間。當時，中國的發電量為43億千瓦時，裝機容量占世界第21位，用電量為第25位。經過百余年的開拓發展、壯大蓬勃，2020年中國發電裝機容量達到220058萬千瓦，連續8年居世界第一位。
林衛斌1 肖誠珺2
（1.北京師范大學經濟與資源管理研究院 2.中國能源研究會能源政策研究中心）
一、重工業為主發展戰略推動下的中國電力工業發展階段（1949～1978年）
（一）裝機與發電
在第一個五年計劃經濟時期，我國確定了優先發展重工業的工業化戰略，為保證這一戰略的實施，電力工業必須先行，因而早在1953年11月，中共中央在當時的燃料工業部的報告中批示：“煤、電、石油工業是國家工業化發展先行工業。”這樣的戰略定位，是整個計劃經濟時代電力工業建設得到快速發展的根本保證。
第一個五年計劃期間，計劃新增機組容量為205萬千瓦，實際完成246.19萬千瓦，超額完成20.14%；1957年計劃年發電量指標為159億千瓦時，實際1956年完成165.93億千瓦時，1957年完成193.135億千瓦時，提前1年超額完成任務。5年內裝機容量的年均增長率為18.19%，發電量的年均增長率為21.19%。兩個指標均遠高于第一個五年計劃年均8.9%的高速經濟增長率。年發電量在世界排名從1949年第25位上升到1957年第13位。
1958～1962年的第二個五年計劃提出了高指標和“超英趕美”戰略，電力工業作為基礎性和先導性產業隨之進入“大躍進”發展階段。五年間新增發電裝機容量840萬千瓦。在1958～1960年持續三年的“大躍進”中，新增火電機組563.02萬千瓦，僅1959年就新增324.86萬千瓦。
電力工業的“大躍進”依據“先簡后繁、簡化發電方法”及“三邊（邊勘測、邊設計、邊施工）”的建設方針，導致機組投產后不能安全、穩定、滿發運行。粗放型的發展導致的系列負效應不得不進行調整。1963～1965年，以調整、鞏固、完善、提高為基本原則，完成了215萬千瓦發電設備的填平補齊，使已有的1300萬千瓦發電設備達到基本安全滿發。3年中發電設備容量年均增長率只有5%，盡管基建規模縮減了，但由于填平補齊提高了已有設備的發電能力，使得3年中的發電量年均增長率仍達到了14%的較高水平。這一增長速度，同樣遠遠超出當期前高后低（負增長）的經濟增長率。
“文革”期間，盡管電力工業的發展也受到了沖擊，但與國民經濟其他行業相比，電力工業仍然保持了一定的發展速度。1966～1970年這5年間發電量平均年增長率11.14%（其中水電14.15%，火電10.18%）。1970年底全國發電設備容量2377萬千瓦，比1965年增加869.37萬千瓦，5年平均年增長率9.58%。
1970～1975年電力工業沒有完成“四五”計劃的指標，至1975年底，全國年發電量為1958.4億千瓦時（其中水電476.3億千瓦時），比計劃指標要求的低限還少41.6億千瓦時，但年平均增長率也達到了11.11%。1975年底，全國發電設備容量4340.6萬千瓦（其中水電1342.8萬千瓦），5年新增容量為1963.6萬千瓦，比計劃指標要求少了456.4萬千瓦，但年平均增長率仍達12.18%。這一時期的發電設備有長足發展，第一臺國產10萬千瓦、30萬千瓦汽輪發電機組相繼投運。
1975～1978年間我國發電量平均年增長率為9.14%。全國年發電量從1975年的1958.4億千瓦時增長到1978年的2565.5億千瓦時，發電設備容量由4340.60萬千瓦增加到5172.21萬千瓦，平均年增長率9.16%。
（二）電網
新中國成立前，中國廣大地區大多是以城市為供電中心的孤立電廠和相應的低壓供電。新中國成立初期，我國除東北地區建有規模不大的154～200千伏高壓電網、京津唐地區建有聯系微弱的77千伏電網、上海市建有33千伏供電電網外沒有單獨的22千伏或33千伏輸電線路。“一五”期間，隨著供電范圍的擴大和送變電工程的建設，各地的高壓電力網開始有了發展。在全國很多個省（市、區）相應發展了35千伏及以下的電網建設，建立或健全了各自的電網。
在東北地區，1953年7月開始建設的豐滿至李石寨的松東李220千伏高壓輸電線路，1954年初投產，這是新中國建設的第一條220千伏線路。在華北地區，1954年北京和天津之間架設了第一條110千伏線路，降壓77千伏運行；1955年北京至官廳水電站110千伏線路正式運行；1958年初，京津唐電網升壓至110千伏電壓運行。山西于1955年建成太原經榆次至陽泉110千伏輸電線路，這是晉中第一條110千伏電網線路。在華東地區，1953年建成常州至棲霞山110千伏輸電線路，降壓66千伏運行，使南京與常州、無錫地區聯成一片；此后，又建成從南京至銅陵的110千伏輸電線路（初期降壓66千伏運行），逐步形成蘇南跨省電網。
在安徽，1956年配合佛子嶺水電站投產，建成佛子嶺經六安至合肥的110千伏線路。在上海，1957年配合望亭電廠投產，建成望亭至上海西郊變電站110千伏線路。在福建，1956年3月配合古田溪一級水電站一期工程竣工投產，建成古田至福州110千伏輸電線路，此為閩北電網建設的起始。在山東，1957年淄博至濟南的110千伏輸電線路竣工投產，使濟南、神頭、洪山3個發電廠的11臺機組（總容量5萬千瓦）并網運行，形成魯中電網。在河南，1956年鄭州至洛陽的110千伏輸電線路投運，構成鄭（州）洛（陽）電網雛形。在湖北，1957年建成青山熱電廠至大冶鐵山的湖北第一條110千伏輸電線路，加強了武漢與黃石地區的聯系。在江西，1957年上猶江水電站至贛州變電站的110千伏輸電線路投運，贛南電網初步建立。在陜西，1957年建成西安至戶縣、西安至銅川兩條110千伏電網，形成以棗園變電站為中心的戶縣、西安、銅川110千伏電網。在甘肅，1957年西固熱電廠發電后，第一次出現110千伏的西固至永登水泥廠送電線路，開始形成蘭州地區110千伏電網。在四川，1956年建成長壽至重慶的110千伏輸電線路，開始了重慶地區的110千伏電網建設。在云南，1957年建成開遠至個舊的110千伏輸電線路，開始了滇南110千伏電網的建設。
20世紀六七十年代后，我國電力發展經歷了曲折的歷史階段，但這一時期在電網方面有長足發展，各電網都有程度不同的擴大，許多電網已逐步發展成為一省統一電網或跨省電網，電網的最高電壓已升到330千伏。其中西北電網是發展較快的跨省電網，1972年中國第一條330千伏線路（劉家峽至關中）建成，開始逐步形成了陜甘青電網。同時，在基建方面，雖然新裝機的容量不大（兩年共新增874.7萬千瓦），但送變電設施增加較多。在新增110千伏及以上的送變電設施中，1979年新增線路長度達6356千米，變電容量達706萬千伏安，是歷史上最高水平；1980年新增線路長度5812千米，變電容量584萬千伏安。這是調整內部建設比例的結果。
新中國成立到1978年的近30年中，盡管國民經濟發展受多種因素影響出現了階段性的劇烈波動，但在以重工業為主的發展戰略推動下，國有辦電體制使得中國電力工業的建設和發展的速度在所有階段都高于當期的經濟增長率。然而，由于歷史原因和我國的特殊國情，到1978年我國年人均凈用電量只有218千瓦時，遠遠不能滿足人們的生活工作需要。
缺電一直是制約國民經濟發展和人民生活改善的重大問題。20世紀80年代以前，我國出現過3次嚴重的電力短缺高峰期，分別是1958～1960年、1970～1973年和1978～1979年。1958～1960年的嚴重缺電是由“大躍進”中國民經濟發展極度過熱，比例失調造成的；1970～1973年的嚴重缺電是由“三五”期間電力投資過少造成的；1978～1979年的嚴重缺電的部分原因是電力工業連續10多年投資不足，“四五”期間的電力工業投資比例只有7.34%。
二、改革開放后的20年中國電力發展（1979～1999年）
改革開放以來，為了解決電力短缺問題，電力工業發展的重點主要集中在增加電源方面，如電源建設、解決發電裝機容量不足。我國以多渠道辦電為突破口，充分調動各方積極性，電站建設不斷跨上新臺階，電力工業得到快速的發展。到1996年，全國發電裝機容量和發電量均躍居世界第二位，長期困擾我國電力發展和經濟發展的缺電問題得到了明顯改善。另外，由于改革開放調整了我國經濟發展戰略，以紡織、食品加工、服裝等為代表的電力消耗強度較低的輕工業加速發展，使得這一時期總體上電力消費的增長速度小于國民經濟的增長速度。
（一）裝機與發電
改革開放后的20年間，電力生產能力大幅度提升，從1978年改革開放到2000年，我國發電裝機和發電量先后超越法國、英國、加拿大、德國、俄羅斯和日本，居世界第2位。1987年發電裝機突破1億千瓦，1995年超過了2億千瓦，2000年跨上3億千瓦的臺階。基本上扭轉了長期困擾我國經濟發展和人民生活需要的電力嚴重短缺局面。另外，人均裝機容量較大幅度上升，截止到1999年，我國人均裝機容量已接近0.25千瓦。
在裝機容量不斷增長的背景下，發電量也大幅度增長。從1978年的2566億千瓦時發展到1999年的12331億千瓦時。
這一時期，除了總量上快速發展外，電源結構和發電結構也發生了較大的調整，整體上看，為了應對經濟快速發展過程中的電力需求，火電發展速度加快，火電比重不斷上升，而水電的比重則相對下降。另外，進入20世紀90年代，浙江秦山核電站和廣東大亞灣核電站的相繼建成投運，改變了我國電源結構長期以水電和火電為主的局面。
發電結構變化的另一個重要方面是機組大型化。新中國成立初期，我國沒有一座百萬千瓦級電廠，到1978年時全國已有2座，合計裝機容量2325萬千瓦，占全國裝機容量的4.11%；到1998年全國達到69座，總裝機容量8784.3萬千瓦，占全國裝機容量的32%，百萬千瓦級電廠已成為運行中的主力電廠。1994年12月開工建設的長江三峽工程，是當今世界最大的水電站。
（二）電網
改革開放后的20年間，中國的輸變電設備大幅增加，形成六大跨省電網，五個全省獨立電網。1978年，全國35千伏及以上輸電線路長度僅為23.05萬千米，變電設備容量為1.26億千伏安。經過20年的發展到1999年，全國35千伏及以上輸電線路長度為68.6萬千米，變電設備容量為9.18億千伏安。1998年末，全國已建成35千伏及以上輸變線路656561千米，其中500千伏線路20093千米、330千伏線路7291千米、220千伏線路115645千米；已建成35千伏及以上變電設備容量83427萬千伏安，其中500千伏6882萬千伏安、330千伏1065萬千伏安、220千伏25096萬千伏安。
（三）電力需求
改革開放后的20年間，全社會用電量持續增長。相較于1979年2762億千瓦時的全社會用電量，1999年全社會用電量達到12092億千瓦時，是1979年的4.38倍，年均增長率達7.82%。電力消費持續快速增長的主要原因是經濟的持續快速發展。從總體上看，除了個別年份外，這一時期的用電量增長率小于GDP的增長率，這說明單位產值的耗電量在不斷地下降。其主要原因是：第一，輕工業是這一時期經濟增長的主導力量，相對于重化工業，其能耗強度較低；第二，技術進步提高了能源使用效率；第三，經濟體制改革提高了管理效率和生產效率。從局部上看，1997～1999年中國電力需求達到改革開放后20年間的低谷，甚至出現電力過剩的現象。
三、新世紀中國電力發展（2000～2011年）
21世紀以來，伴隨著中國經濟的持續快速增長，特別是中國工業化加速進行，重化工業加速發展，電力工業進入了發展的黃金時期。發電能力突飛猛進，電網建設加速前行，電力消費增長高于經濟增長，到2011年底發電量達47306億千瓦時，人均用電量達到3519千瓦時。
（一）裝機與發電
在強勁的電力需求刺激下，21世紀以來，電源建設取得了長足的發展，裝機容量從2000年的3.19億千瓦增加到2011年的10.63億千瓦，平均每年新增裝機6756萬千瓦，年均增長率高達11.55%。1949～1987年，全國發電裝機容量超過1億千瓦，用了38年的時間；1987～1995年，全國發電裝機容量突破2億千瓦，用了8年的時間；1995～2000年，裝機容量突破3億千瓦，用了5年時間；2000～2003年，從3億到近4億，只用了3年的時間；從4億到5億只用了2年的時間；至2006年、2007年，年新增裝機容量就高達1億千瓦。
發電能力的不斷提升保證了電力供給能力，21世紀以來，電力生產高速增長。發電量從2000年的13685億千瓦時增加到2011年的47306億千瓦時，平均每年新增發電量2599億千瓦時，年均增長率高達11.94%。
（二）電網
“十五”期間，我國電網輸送能力穩步提高，西電東送規模增加。“十五”時期，全國電網投資規模較大，全國已基本形成500千伏（西北區域為330千伏）的主網架，加大了跨區、跨省的電力輸送能力。一些電網建設重點項目進展順利。三峽配套送出工程順利建成投運，東北與華北、華北與華中、華北與山東等電網聯網工程按期完成，西北、華中“背靠背”直流聯網工程標志著全國聯網初步形成，西北750千伏輸電示范工程投運，全國聯網規模達到4.3億千瓦，交流同步電網規模達到2億千瓦。2005年7月，河南靈寶換流站投入運行，西北電網和華中電網實現聯網，標志著我國主要電網實現了全國聯網。隨著全國電力工業發展水平的提高，全國聯網規模越來越大。到2005年底，“西電東送”三大通道共形成3200萬千瓦的輸送能力，西電東送、南北互濟和全國聯網工程對調劑電力余缺、緩解電力供應緊張和促進資源優化配置起到了重要作用。
“十一五”期間國家電網發展的主要任務包括：及早建成交流1000千伏試驗示范工程，在成熟的基礎上加快推廣；開工建設溪洛渡、向家壩水電站和錦屏水電站外送的±800千伏直流輸電工程；全面建成三峽輸變電工程；抓緊新建一批跨區輸電工程，大幅度提高跨區配置資源的能力；西北750千伏網架初具規模；繼續加強和拓展500千伏和330千伏網架；建立穩固的電網三道防線，全面提升國家電網輸電能力和防止大面積停電事故的能力；繼續加強城鄉配電網的建設改造，不斷提高配電網的供電可靠性；促進電網與電源、輸電網與配電網、一次系統與二次系統、有功與無功協調發展，全面邁向堅強國家電網的目標。“十一五”期間，國家電網公司新增330千伏及以上輸電線路6萬千米、變電容量3億千伏安，投資9000億元左右；2011年完成跨區輸電量達到1680萬千瓦，比2010年增長12.8%，跨省輸電量6323億千瓦時，比2010年增長9.7%，其中西北送出電量增長167%。
2000年至2011期間，我國大電網已覆蓋全國的所有城市和大部分鄉村。全國大部分地區已形成以500千伏為主（西北地區為330千伏）的主網架；750千伏輸變電工程投入運行；±800千伏特高壓直流輸電工程和1000千伏特高壓交流試驗示范工程開工建設，并在工程設計、施工、調試等方面的關鍵技術研究取得豐碩成果，標志著我國正進入更高電壓等級的輸電技術發展階段。除西藏、新疆、海南及臺灣外，全國聯網已初步形成，“西電東送”總能力已達到4750萬千瓦，跨省跨區域送電穩步增長，對于緩解電力供應緊張和促進更大范圍資源優化配置起到了重要作用。另外，1000千伏交流輸電試驗工程于2009年投入運行，對中國電網結構產生了深遠影響。
（三）電力需求
新世紀以來，中國經濟快速增長，特別是化工、鋼鐵、建材、有色金屬等重化工業快速增長，這導致了電力需求急劇增加。2000～2011年中國用電量增長率高于GDP增長率，主要原因是在這一時期電能消耗強度較大的重化工業加速發展，電力需求急劇上升。全社會用電量從2000年的13466億千瓦時增加到2011年的47306億千瓦時，年平均增長率高達12.03%。其中，2003～2005年中國處于電力短缺時期，最高缺口達3500萬千瓦；2007年電力供需基本平衡；2008年下半年至2009年受國際金融危機和國內經濟結構調整的影響，用電需求大幅度下降，從2008年10月份開始連續8個月全社會用電量都是負增長。
四、新時代中國電力發展（2012年至今）
黨的十八大以來，在“四個革命、一個合作”能源安全新戰略的引領下，我國電力工業進入高質量發展階段。發電能力方面，中國發電裝機量、用電量等指標穩居世界第一位，同時電源結構趨向多元化和清潔化；電網建設方面，推動構建規模合理、分層分區、安全可靠的電力系統；電力消費方面，增速回落，主要原因是經濟放緩、產業結構調整以及能源利用效率提高。
（一）裝機與發電
電力供應能力持續增強，多項指標世界第一。至2020年底，累計發電裝機容量22億千瓦，其中水電、風電、光伏發電累計裝機容量均居世界首位，至2019年底，在運在建核電裝機容量6593萬千瓦，居世界第二，在建核電裝機容量世界第一。同時，2020年發電量77791億千瓦時，相較2012年，年均增長率達5.72%。
除了總量快速增長外，電源結構趨向多元化和清潔化。改革開放以來，電力發展思路逐漸由初始的規模導向、粗放式發展過渡到以“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念為引領的綠色低碳發展。投資規模方面，2019年太陽能、風電、核電、水電、火電發電投資占電源總投資的比重分別為5.9%、37.4%、10.7%、26%、20.1%，其中火電投資規模比2012年減少37.1%；發電裝機方面，2020年太陽能、風電、核電、水電、火電裝機容量占總裝機容量的比重分別為11.5%、12.8%、2.3%、16.8%、56.6%，其中清潔能源的裝機容量比2012年增加192.2%，形成“水火互濟、風光核氣生并舉”的格局。
（二）電網
電力輸送能力顯著提高。在規模上，輸變電設備持續增加，至2019年，35千伏及以上輸電路線長度197.5萬千米，比2012年增長33.47%，其中330千伏及以上輸電線路長度30.2萬千米；35千伏及以上變電設備容量74.8億千伏安，比2012年增長67.71%。在結構上，推進跨省跨區輸電通道建設、省級區域內部電網建設；擴大西北、華北、東北和西南等區域清潔能源配置范圍；開展柔性直流輸電示范工程建設；建設能源互聯網。
電力儲備體系不斷健全。改善電力系統調峰性能，一方面，實施既有燃煤熱電聯產機組、燃煤發電機組靈活性改造，布局天然氣調峰電站；另一方面，加快建設抽水蓄能電站等，以解決清潔能源消納難題。全面提升電力供應可靠性和應急保障能力，2015年完善國家大面積停電事件應急預案。全面改造升級農村電網，助力脫貧攻堅和鄉村振興，包括2015年全面解決了無電人口用電問題、2017年實現平原農村地區機井全覆蓋、2020年全面完成“三區三州”和抵邊村寨農網改造升級。截至2019年底，全國電動汽車充電基礎設施達120萬處，建成世界最大規模充電網絡，有效促進了交通領域能效提高和能源消費結構優化。
（三）電力需求
電力消費總量增速回落。2012～2020年用電量年均增長率5.28%，低于8.26%的國民經濟年均增長率，其中2015年用電量增長率達到谷底0.5%。原因包括：中國經濟從高速增長進入中高速增長、從高速發展轉向高質量發展，用電量不僅是經濟的晴雨表，還會受節能減排的影響，因此必然呈現中速增長；新時代以來，中國進入后工業時代，表現為第三產業比重提升、重化工業產業進入飽和期，黑色金屬、建材行業等高耗能行業用電量減少；資源環境約束導致能源使用成本上升，因此中國從高耗能、高投入的要素驅動轉向創新驅動，降低了中國經濟對能源消費的依賴程度。
電力消費結構向清潔低碳轉變。2019年水電、核電等清潔能源消費量占能源消費總量的比重分別為15.3%，比2012年提高5.6個百分點。電力消費機制響應需求側、推行市場化，實施差別電價、峰谷分時電價、階梯電價、階梯氣價等，同時完善環保電價政策，引導節約、有序、合理用電。
（注：本文在“林衛斌、黃桂田，《走向競爭之路——中國電力工業60年》，《中國經濟》，2009年第12期”的基礎上改寫而成。）
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