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| 吳鐘瑚：《能源法》使命及其體系完善 |
| 來源：能源研究俱樂部 時(shí)間：2020/9/18 |
一、我國亟需綜合性、全局性《能源法》出臺(tái)
《能源法》的起草工作自2006年年初正式啟動(dòng)以來，歷經(jīng)15個(gè)年頭，期間形成了2007年征求意見稿和2020年征求意見稿。如果追溯到我國《能源法》的立意，年代更加久遠(yuǎn)，幾近40年矣。人們不僅詫異，為什么一部《能源法》的誕生如此耗時(shí)？問題的癥結(jié)在哪里？任何法律都是不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，我國歷經(jīng)40多年的改革開放，社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了巨大的變革，《能源法》的立法也在這樣的體制背景下接受考量�！赌茉捶ā肥且徊渴裁礃拥姆ǎ袩o必要立這么一部法？其法律定位是什么？主要解決能源領(lǐng)域里什么問題？這是多年來人們的糾結(jié)和質(zhì)疑所在。
上個(gè)世紀(jì)90年代，當(dāng)時(shí)的能源部組織能源法律體系研究，規(guī)劃了能源法律法規(guī)建設(shè)，對(duì)《能源法》已經(jīng)給出了清晰的法律定位：《能源法》是一部能源基本法，是能源法律體系中的基礎(chǔ)性和綜合性法律，在體系中具有統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)單行法的作用。2005年年末，時(shí)任總理溫家寶批示要以起草《能源法》為龍頭，進(jìn)一步完善能源法律法規(guī)體系。2014年習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上，提出建立健全能源法治體系，啟動(dòng)能源領(lǐng)域法律法規(guī)立改廢工作。
但是，在很長的一段時(shí)間里，由于作為能源法規(guī)體系的基礎(chǔ)性和綜合性法律，《能源法》所依托的宏觀和微觀能源體制和運(yùn)行機(jī)制，處于改革開放的探索和推進(jìn)過程中，涉及到的《能源法》調(diào)整范圍和立法原則不能準(zhǔn)確定位。而一些能源單行法的立法卻由于行業(yè)的發(fā)展，具備了急需先立的相應(yīng)條件，便順勢而生�，F(xiàn)今，我國能源改革深化發(fā)展，習(xí)近平總書記提出了“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略，以此為導(dǎo)引構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系。促進(jìn)能源高質(zhì)量發(fā)展，必須強(qiáng)化能源立法，以實(shí)現(xiàn)能源治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。顯然，只依靠能源單行法，已經(jīng)無法實(shí)現(xiàn)能源綜合性的法治問題。如能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整、能源的低碳轉(zhuǎn)型、能源戰(zhàn)略規(guī)劃的法律地位和相應(yīng)的制度、能源科技創(chuàng)新和技術(shù)裝備的現(xiàn)代化、能源的儲(chǔ)備與應(yīng)急以及事關(guān)民生的能源普遍服務(wù)等均需綜合性、全局性的能源法律制度與規(guī)范來引領(lǐng)、推動(dòng)和保障。同時(shí)，對(duì)于能源共性問題，如能源市場機(jī)制的培育與建設(shè)、各類能源的戰(zhàn)略發(fā)展方向與協(xié)調(diào)，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，能源多元主體的權(quán)益保護(hù)與法律責(zé)任，由《能源法》予以規(guī)范，將為有待制定和修訂的單行法提供法律支撐。
二、《能源法》對(duì)政府行為和市場運(yùn)行是一種規(guī)制，并使二者有機(jī)融合
能源作為國民經(jīng)濟(jì)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，長期以來以國有經(jīng)濟(jì)為主體，其特點(diǎn)是管制型經(jīng)濟(jì)。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和機(jī)制的建立，要還原能源的商品屬性，使其管理體制和運(yùn)行機(jī)制發(fā)生根本性變化，市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，一系列重大的能源改革措施已經(jīng)推動(dòng)了能源轉(zhuǎn)型發(fā)展。能源市場化的改革進(jìn)入深水期，結(jié)構(gòu)多元，主體多元，其間的法律關(guān)系均需要戰(zhàn)略定位更高、更綜合，具有更高協(xié)調(diào)力的法律表達(dá)和調(diào)整。但能源發(fā)展中的不平衡、不協(xié)調(diào)、不充分的問題在不同時(shí)期均有表現(xiàn)，一次能源與二次能源以及輸送之間的平衡和協(xié)調(diào)，多種能源價(jià)格機(jī)制的矛盾，能源開發(fā)利用過程中對(duì)環(huán)境的危害，迅速發(fā)展的可再生能源及其消納的困擾，新能源開發(fā)利用、節(jié)能技術(shù)與客觀需求不相適應(yīng)，制約了能源的健康、可持續(xù)發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)能源高質(zhì)量發(fā)展，高碳能源的替代和能源各行業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)，市場競爭的開放、有效和有序，市場價(jià)格的形成機(jī)制，能源項(xiàng)目的合理布局和有序建設(shè)，需要能源市場機(jī)制的法制化和政府的依法行政、有效監(jiān)管。所以，無論是能源市場建設(shè)還是政府治理機(jī)制和能力現(xiàn)代化，《能源法》都負(fù)有崇高的無可替代的使命。《能源法》對(duì)于政府行為和市場運(yùn)行是一種規(guī)制，并且可以使二者有機(jī)融合，克服市場失靈和政府對(duì)市場的不當(dāng)干預(yù)。
《能源法》起草的新版本以能源領(lǐng)域主要問題為導(dǎo)向，以“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略為立法指導(dǎo)思想，適應(yīng)能源產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展，應(yīng)對(duì)氣候變化，確保能源安全和深化能源改革的需要，結(jié)合《能源法》基礎(chǔ)法的定位和功能，進(jìn)行了能源開發(fā)利用全產(chǎn)業(yè)鏈和能源領(lǐng)域主要問題的篇章、制度、法條的設(shè)計(jì)與布局，厘清了立法思路，邏輯清晰，符合法理。
《能源法》中主要制度是能源開發(fā)利用中已經(jīng)行之有效的政策措施，或者能源改革中試點(diǎn)和實(shí)施有效的做法，經(jīng)過提煉上升為法律制度規(guī)范，有的則是政府能源管理監(jiān)督中例行工作的法制化。
為解決棄風(fēng)棄水問題、推進(jìn)可再生能源電力消納，《能源法》確立了可再生能源電力消納配額制。我國可再生能源基本是以風(fēng)能、太陽能、水能為主，規(guī)模性發(fā)展，其技術(shù)經(jīng)濟(jì)性已步入世界先進(jìn)行列，上網(wǎng)電價(jià)接近燃煤發(fā)電水平�？稍偕茉措娏ο{配額制是《能源法》制度中的亮點(diǎn)，有助于高碳能源的替代和減量化，相應(yīng)減少溫室氣體排放。但是可再生能源資源和開發(fā)程度的地區(qū)差異勢必反映在能源成本中，為加強(qiáng)《能源法》的可執(zhí)行度，要制定切實(shí)可行的地區(qū)性配套實(shí)施細(xì)則。
三、《能源法》與相關(guān)法的關(guān)系問題，是《能源法》立法面臨的又一個(gè)主要問題
在充分吸納單位、專家和公眾意見后，新的《能源法》起草方案以不同方式較好地處理了能源法律體系內(nèi)外一系列相關(guān)法的銜接、協(xié)調(diào)，力避法律交叉、沖突和重復(fù)，也厘清了責(zé)任主體間的權(quán)責(zé)和義務(wù)。其處理方式可以歸納為，一是限定《能源法》的調(diào)整范圍，對(duì)礦產(chǎn)資源法中能源資源的勘探環(huán)節(jié)，《能源法》不予涉及；二在能源開發(fā)利用過程中需要調(diào)整的法律關(guān)系極其復(fù)雜，涉及諸多法律，主要有環(huán)境保護(hù)法、國家安全法、安全生產(chǎn)法、科技促進(jìn)法、價(jià)格法、反壟斷法等，在《能源法》中做好了銜接和具體制度規(guī)范的適用；三是對(duì)于能源單行法，《能源法》雖淡化了能源基本法的功能，但卻從基礎(chǔ)法律的角度，制定了共性的、統(tǒng)領(lǐng)性的法律制度和規(guī)范，又針對(duì)能源單行法（特殊法），具有實(shí)操性和針對(duì)性，留下了立法空間。
《電力法》《煤炭法》和《節(jié)約能源法》，以及《可再生能源法》，應(yīng)該說是在能源供需不平衡、供應(yīng)總量不足、需求過旺、粗放式經(jīng)濟(jì)增長方式助推能源高消費(fèi)的背景下應(yīng)運(yùn)而生的，是在大力促進(jìn)能源發(fā)展、同時(shí)又要制約能源浪費(fèi)性消費(fèi)的需要下產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法。無論是常規(guī)能源的《煤炭法》《電力法》或是《可再生能源法》，立法對(duì)我國能源的蓬勃發(fā)展都起到了積極的推動(dòng)作用，支撐了經(jīng)濟(jì)的高速增長，在此過程中我國也成為了世界上最大的能源生產(chǎn)國和能源消費(fèi)國。以煤為主的能源結(jié)構(gòu)，吞噬了有限的環(huán)境容量，霧霾污染成了人們揮之不去的煩惱，我國也成為了溫室氣體排放量最大的國家。這樣的資源消耗方式和環(huán)境容量增長方式不可為繼，為此中央及時(shí)提出經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念，在能源方面要堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、立足國內(nèi)、綠色低碳和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系。
目前，我國能源法律體系不完善，《能源法》《石油天然氣法》《原子能法》缺位，《煤炭法》《電力法》等已不適應(yīng)形勢需要，要啟動(dòng)能源領(lǐng)域法律法規(guī)立改廢工作，盡快修訂《節(jié)約能源法》《電力法》《煤炭法》和相關(guān)法規(guī)，推進(jìn)《能源法》制定工作。雖然《電力法》（1995）、《煤炭法》（1996）、《節(jié)約能源法》（1997）、《可再生能源法》（2005）頒發(fā)實(shí)施后，分別進(jìn)行過至少一次以上的修改，但是所做的基本是個(gè)別法條的修改，使之與改革的一些舉措及相關(guān)法相適應(yīng)。鑒于能源發(fā)展的新格局，為了實(shí)現(xiàn)能源體系現(xiàn)代化，促進(jìn)能源高質(zhì)量發(fā)展，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，淘汰落后產(chǎn)能，企業(yè)提質(zhì)增效，構(gòu)建多元主體公平、開放、有序競爭的多層次能源市場，改善能源服務(wù)，保護(hù)投資者和消費(fèi)者權(quán)益，踐行綠色能源生產(chǎn)和消費(fèi)理念，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系，必須制定和完善我國能源法律法規(guī)，構(gòu)建層級(jí)清晰、分工合理、相互協(xié)調(diào)有效的能源法律體系。
現(xiàn)在《煤炭法》的修訂已經(jīng)向公眾公布了方案，正在征求各界意見，電力法也于多年前啟動(dòng)了修改程序，相關(guān)工作正在緊鑼密鼓地進(jìn)行中。盡管中央先后出臺(tái)的電力改革5號(hào)文（2002）和9號(hào)文（2015），以及政府能源主管部門的一系列相關(guān)行政規(guī)章和規(guī)范文件，都起到了引導(dǎo)和支撐作用，但是，本次電力法修法還有亟待破解的難題。比方說，如何建立多源的電力結(jié)構(gòu)、多元的市場主體和多層次的電力市場，使之形成有效、有序競爭，既涉及市場主體利益，也涉及市場公平開放和度的把握；電力領(lǐng)域存在自然壟斷環(huán)節(jié)，如何構(gòu)建交易平臺(tái)和獨(dú)立的電網(wǎng)調(diào)度運(yùn)行機(jī)構(gòu)，形成多種電力交易方式，以及復(fù)雜的電價(jià)及其形成機(jī)制，電源結(jié)構(gòu)調(diào)整，既涉及低效高排放機(jī)組退役，也涉及系統(tǒng)調(diào)峰備用保障安全、平穩(wěn)供應(yīng)，技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的豐富內(nèi)涵。上述種種，都需要以法律的手段進(jìn)行調(diào)整，或者固化和提升已經(jīng)實(shí)施的政策措施。可以說，業(yè)界對(duì)電力法的修訂寄予厚望。
結(jié)語
在世界百年未有之大變局中，能源的發(fā)展面臨著機(jī)遇和挑戰(zhàn)，挑戰(zhàn)需要應(yīng)對(duì)，機(jī)遇不可失。充分利用法律調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，使其為能源發(fā)展改革保駕護(hù)航，擔(dān)負(fù)起推動(dòng)、引領(lǐng)和保障作用，是《能源法》立法及其體系完善的有利時(shí)機(jī)。我們十分欣慰的是能源體制的頂層設(shè)計(jì)已基本完成，能源發(fā)展的新戰(zhàn)略和新理念已經(jīng)獲得業(yè)界和社會(huì)的共識(shí)，以及《能源法》的開門立法、科學(xué)立法、民主立法，此外還有能源法學(xué)隊(duì)伍提供理論支撐，我們有信心造就一部具有法律實(shí)效的能源法律。但是，能源法律法規(guī)的完善尚待時(shí)日，除了待修訂的4部能源單行法，缺位的還有石油天然氣法、原子能法，目前已經(jīng)完成不少立法研究，起草工作蓄勢待發(fā)�？紤]到《能源法》立法后期，需要制定大量配套法規(guī)和行政規(guī)章，還需地方能源法規(guī)的配合，因此，《能源法》立法任務(wù)仍很艱巨。立大法如造大廈，基礎(chǔ)有了其他配套建設(shè)將指日可待。
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