11月27日，《國家發(fā)展改革委 國家能源局關(guān)于規(guī)范開展增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的通知》(發(fā)改經(jīng)體[2016]2480號(hào))下發(fā)，確定了第一批105個(gè)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目，標(biāo)志著我國售電側(cè)改革進(jìn)入到增量配電網(wǎng)業(yè)務(wù)加快向社會(huì)資本放開的新階段。
在發(fā)用電計(jì)劃加快放開、電力市場建設(shè)開始起步、電力交易規(guī)模不斷擴(kuò)大的關(guān)鍵時(shí)期，規(guī)范增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)在政策框架內(nèi)推進(jìn)，確保售電側(cè)改革“不走樣、不變形”，十分重要。
不久前，為貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(以下簡稱“中發(fā)9號(hào)文件”)，深入推進(jìn)售電側(cè)改革，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》和《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》(以下簡稱“兩個(gè)辦法”)，明確了配售電改革的實(shí)施路徑，對社會(huì)關(guān)心的重要問題給出了明確回應(yīng)。“兩個(gè)辦法”中有不少政策關(guān)鍵點(diǎn)，需要深刻理解、準(zhǔn)確把握。
1出臺(tái)“兩個(gè)辦法”的重要意義
有序向社會(huì)資本放開配售電業(yè)務(wù)是本次電力體制改革的重點(diǎn)，受到社會(huì)各方面的廣泛關(guān)注和高度期待。
“兩個(gè)辦法”的出臺(tái)，是對中發(fā)9號(hào)文件及其配套文件《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見》的進(jìn)一步深化和細(xì)化，是配售電改革由制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)向落地實(shí)施的重要操作指南，對于激發(fā)市場主體活力、拓寬社會(huì)投資渠道、構(gòu)建有效競爭格局、促進(jìn)配售電業(yè)務(wù)規(guī)范有序發(fā)展具有重要意義。
2《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》的政策關(guān)鍵點(diǎn)
《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》對售電公司準(zhǔn)入和退出機(jī)制的政策設(shè)計(jì)，充分體現(xiàn)了差異化、便利化、協(xié)同化的理念，為促進(jìn)各類市場主體平等競爭營造了良好環(huán)境。
(一)準(zhǔn)入條件和退出方式體現(xiàn)差異化
準(zhǔn)入條件的差異化：相對于售電業(yè)務(wù)，配電業(yè)務(wù)的專業(yè)技術(shù)性更強(qiáng)，安全運(yùn)行要求更高，因此，文件結(jié)合業(yè)務(wù)特性和管理需要，針對不同類型的售電公司制定了差異化的準(zhǔn)入條件。
對無配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司，僅需要滿足登記注冊、資產(chǎn)總額、從業(yè)人員、經(jīng)營場所和設(shè)備、信用記錄以及法律規(guī)定等一般條件，即可從事售電業(yè)務(wù)。
對擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)的售電公司，除上述條件外，還要求擁有相應(yīng)的業(yè)務(wù)資質(zhì)、機(jī)具設(shè)備、專業(yè)技術(shù)人員、安全管理和設(shè)備運(yùn)維能力，并承擔(dān)電力普遍服務(wù)和保底供電服務(wù)等社會(huì)責(zé)任。
退出方式的差異化：針對強(qiáng)制退出、自愿退出兩種情形，文件對售電公司的退出方式也做出了差異化安排。
對于強(qiáng)制退出的，售電公司已簽訂但尚未履行的合同，要通過電力市場交易平臺(tái)轉(zhuǎn)讓給其他售電公司或交由電網(wǎng)企業(yè)保底供電。
對于自愿退出的，售電公司申請退出之前，要將所有已簽訂的購售電合同履行完畢或轉(zhuǎn)讓。
二者的共同點(diǎn)，就是要求所有已簽訂的購售電合同必須履行完畢或依法轉(zhuǎn)讓，不能因售電公司的退出而影響用戶用電。
(二)準(zhǔn)入程序注重便利化
以注冊服務(wù)代替行政許可是《售電公司準(zhǔn)入和退出管理辦法》的突出亮點(diǎn)，也是對市場主體準(zhǔn)入方式的創(chuàng)新探索，充分體現(xiàn)了簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求。
按照“一注冊、一承諾、一公示、三備案”的程序，依托相對獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)為市場主體提供注冊服務(wù)，不但可以簡化售電公司的準(zhǔn)入程序，引導(dǎo)市場主體自覺增強(qiáng)誠信意識(shí);而且，政府職能主要定位于明確準(zhǔn)入條件和履行事中事后監(jiān)管，也體現(xiàn)了政府職能由審批為主向監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變的要求。這樣安排，既可以避免政府行政管理對售電公司準(zhǔn)入可能造成的不當(dāng)干預(yù)，也可以防止準(zhǔn)入環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的“權(quán)力尋租”，體現(xiàn)了更好發(fā)揮政府作用的理念。
(三)信用體系建設(shè)突出協(xié)同化
加快建立以信用為核心的監(jiān)管體制是放開配售電業(yè)務(wù)的重要條件，也是維護(hù)售電市場公平競爭秩序的根本保障，核心要求是加快推進(jìn)電力行業(yè)信用體系建設(shè)。
文件對此提出明確要求，從兩個(gè)方面突出體現(xiàn)了協(xié)同化治理理念：
一是開發(fā)建設(shè)售電公司信用信息系統(tǒng)，將售電公司相關(guān)人員的信用記錄納入全國信用信息共享平臺(tái);
二是建立失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，對納入涉電嚴(yán)重失信企業(yè)黑名單的售電公司和相關(guān)人員采取限制注冊、融資授信、發(fā)行債券等一系列聯(lián)合懲戒措施。
3《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》的政策關(guān)鍵點(diǎn)
(一)明確了“增量”配電網(wǎng)的內(nèi)涵
怎么界定“增量”配電網(wǎng)，是社會(huì)各方面爭論的焦點(diǎn)，也是放開“增量”配電業(yè)務(wù)的前提。《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》這次從兩個(gè)方面明確了“增量”配電網(wǎng)的內(nèi)涵，讓社會(huì)資本吃下了“定心丸”：
一是指滿足電力配送需要和規(guī)劃要求的增量配電網(wǎng)投資、建設(shè)、運(yùn)營及以混合所有制方式投資配電網(wǎng)增容擴(kuò)建，從“配電設(shè)施增量”而不是簡單從“供電范圍增量”或“地域位置”的角度，明確界定了“增量”的內(nèi)涵，廓清了認(rèn)識(shí)上的概念誤區(qū)。
二是除電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)外，其他企業(yè)投資、建設(shè)和運(yùn)營的存量配電網(wǎng)視同“增量”，這就為非電網(wǎng)企業(yè)存量配電網(wǎng)納入規(guī)范化發(fā)展軌道提供了重要契機(jī)。
(二)突破了簡單按電壓等級(jí)界定“配電網(wǎng)”的觀念
對于“配電網(wǎng)”和“輸電網(wǎng)”的劃分標(biāo)準(zhǔn)，各方在實(shí)踐中始終存在不同認(rèn)識(shí)：
一些觀點(diǎn)認(rèn)為，“配電網(wǎng)”和“輸電網(wǎng)”應(yīng)按電壓等級(jí)劃分，220千伏及其以上電壓等級(jí)屬于輸電網(wǎng)，110千伏及其以下電壓等級(jí)屬于配電網(wǎng)，凡涉及220(330)千伏的電網(wǎng)設(shè)施均不屬于改革范疇;
一些觀點(diǎn)則認(rèn)為，在具體實(shí)踐中，一些工業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，由于園區(qū)內(nèi)用戶用電需量、生產(chǎn)工藝、供電安全等方面的要求，220(330)千伏變電站作為終端用戶站向用戶配送電的情況也較常見。
因此，區(qū)分“配電網(wǎng)”和“輸電網(wǎng)”，重點(diǎn)不在電壓等級(jí)，而要看其功能，一般而言，將公共屬性較強(qiáng)的電力傳輸設(shè)施界定為“輸電網(wǎng)”，將用于滿足終端用戶需求的電網(wǎng)設(shè)施界定為“配電網(wǎng)”比較合理。《有序放開配電業(yè)務(wù)管理辦法》明確“配電網(wǎng)原則上是指110千伏及以下電壓等級(jí)電網(wǎng)和220(330)千伏及以下電壓等級(jí)工業(yè)園區(qū)(經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū))等局域電網(wǎng)”，應(yīng)該說是符合實(shí)際的。
(三)圍繞項(xiàng)目管理做好增量配電網(wǎng)改革實(shí)施
一是以規(guī)劃為引領(lǐng)開展增量配電網(wǎng)項(xiàng)目管理。
規(guī)劃既是引領(lǐng)電力工業(yè)健康發(fā)展的龍頭，也是相關(guān)部門實(shí)施行業(yè)管理的重要抓手，又是開展電力項(xiàng)目管理的首要環(huán)節(jié)，還是避免重復(fù)無序建設(shè)的有效保障。在增量配電網(wǎng)改革過程中，需要統(tǒng)籌存量和增量的協(xié)調(diào)關(guān)系，處理好改革與發(fā)展的辯證關(guān)系，避免不必要的重復(fù)建設(shè)和社會(huì)投資浪費(fèi)。因此，更需要以規(guī)劃為引領(lǐng)，做好增量配電網(wǎng)的項(xiàng)目管理工作。
按照文件要求，規(guī)劃的引領(lǐng)作用突出體現(xiàn)在四個(gè)方面：
一是增量配電網(wǎng)建設(shè)要符合省級(jí)配電網(wǎng)規(guī)劃;
二是增量配電網(wǎng)項(xiàng)目須納入地方政府能源部門編制的配電網(wǎng)規(guī)劃;
三是增量配電網(wǎng)項(xiàng)目管理以編制規(guī)劃為首要環(huán)節(jié);
四是項(xiàng)目業(yè)主遵循“整體規(guī)劃、分步實(shí)施”的原則開展項(xiàng)目投資建設(shè)。
二是明確項(xiàng)目管理的責(zé)任主體和主要環(huán)節(jié)。
增量配電網(wǎng)項(xiàng)目管理劃分為規(guī)劃編制、項(xiàng)目論證、項(xiàng)目核準(zhǔn)和項(xiàng)目建設(shè)四個(gè)基本環(huán)節(jié)。
文件明確，地方政府能源主管部門是增量配電網(wǎng)項(xiàng)目管理的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)制定增量配電網(wǎng)項(xiàng)目管理的相關(guān)規(guī)章制度，在項(xiàng)目管理各環(huán)節(jié)履行管理職能，做好建設(shè)過程的指導(dǎo)協(xié)調(diào)，并根據(jù)需要開展項(xiàng)目驗(yàn)收和后評(píng)價(jià)。
三是通過市場化機(jī)制確定項(xiàng)目業(yè)主。
增量配電網(wǎng)項(xiàng)目各方關(guān)注度高、資源稀缺性強(qiáng)，既要避免行政指定投資主體，又要體現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的競爭導(dǎo)向，為符合條件的市場投資主體創(chuàng)造公平公正的參與機(jī)會(huì)，避免配電業(yè)務(wù)有序放開過程中出現(xiàn)“權(quán)力尋租”的問題。
因此，在增量配電網(wǎng)項(xiàng)目業(yè)主的確定方式上，文件特別強(qiáng)調(diào)地方政府要通過招標(biāo)等市場化機(jī)制優(yōu)選確定項(xiàng)目業(yè)主。
四是將項(xiàng)目核準(zhǔn)與獲取電力業(yè)務(wù)許可證相結(jié)合。
文件規(guī)定，地方政府能源管理部門按照核準(zhǔn)權(quán)限核準(zhǔn)項(xiàng)目，國家能源局派出機(jī)構(gòu)向項(xiàng)目業(yè)主頒發(fā)電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)或賦予相應(yīng)業(yè)務(wù)資質(zhì)，不得附加其他前置條件。
這樣規(guī)定，保證了增量配電項(xiàng)目的核準(zhǔn)手續(xù)與電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)的申請手續(xù)無縫對接，減少了社會(huì)資本投資增量配電業(yè)務(wù)可能遇到的阻力。
(四)圍繞配電網(wǎng)運(yùn)營的系列政策設(shè)計(jì)
一是配電網(wǎng)運(yùn)營業(yè)務(wù)的獲準(zhǔn)。
在申請條件上，文件明確，申請獲得配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)分為兩種情況：
一是增量配電網(wǎng)項(xiàng)目的業(yè)主提出申請并獲準(zhǔn);
二是除電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)外，擁有配電網(wǎng)存量資產(chǎn)絕對控股權(quán)的公司提出申請并獲準(zhǔn)。在申請程序上，文件提出，向地方能源主管部門申請并獲準(zhǔn)開展配電網(wǎng)運(yùn)營業(yè)務(wù)的，即擁有配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)。為避免重復(fù)建設(shè)、防止交叉供電，文件特別強(qiáng)調(diào)，同一配電區(qū)域內(nèi)只能有一家公司擁有該配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)。
二是配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)和投資收益權(quán)可分離。
為鼓勵(lì)社會(huì)資本投資增量配電網(wǎng)，文件明確，對于符合準(zhǔn)入條件的項(xiàng)目業(yè)主，可以只擁有投資收益權(quán)，通過簽訂委托協(xié)議的方式，將運(yùn)營權(quán)委托給電網(wǎng)企業(yè)或符合條件的售電公司。
這不僅可以進(jìn)一步調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與增量配電網(wǎng)投資的積極性，也為配電網(wǎng)實(shí)際運(yùn)營提供了靈活空間，有利于相關(guān)主體相互協(xié)作、互利共贏，有利于降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、提高運(yùn)營效率。
三是增量配電網(wǎng)運(yùn)營者逐步實(shí)現(xiàn)配售分離。
不少市場主體擔(dān)心，如果電網(wǎng)企業(yè)或其他配電網(wǎng)運(yùn)營者既控股增量配電網(wǎng)，又在該配電區(qū)域內(nèi)從事競爭性售電業(yè)務(wù)，在市場競爭中將處于絕對優(yōu)勢地位，不利于售電主體的公平競爭。
為消除各方疑慮、促進(jìn)公平競爭，文件特別明確，在配電區(qū)域內(nèi)的競爭性售電業(yè)務(wù)應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)由獨(dú)立的售電公司承擔(dān)。
四是明確了配電業(yè)務(wù)邊界和發(fā)電企業(yè)的投資邊界。
放開增量配電業(yè)務(wù)的根本目的是通過競爭性市場的培育，有效釋放社會(huì)用電需求，提高供電服務(wù)質(zhì)量。因此，改革要規(guī)范有序推進(jìn)，防止“一放就亂”、“一放就散”，避免出現(xiàn)配電網(wǎng)“碎片式”發(fā)展等問題。比如，超出配電區(qū)域開展配電業(yè)務(wù)，容易造成“私拉亂接”、“交叉供電”、“安全責(zé)任劃分不清”、“重復(fù)建設(shè)”、“電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施投資浪費(fèi)”等問題，不利于形成邊界明確、層次清晰、分合有度的配網(wǎng)格局。對此，文件專門明確配電網(wǎng)運(yùn)營者不得超出配電區(qū)域從事配電業(yè)務(wù)。
再比如，為防止發(fā)電企業(yè)通過“拉專線”等方式逃避社會(huì)責(zé)任，在局部范圍內(nèi)形成發(fā)配售或發(fā)配用一體化的壟斷經(jīng)營，文件專門強(qiáng)調(diào)發(fā)電企業(yè)及其資本不得投資兩類專用線路：
一是電廠向用戶直接供電的專用線;
二是電廠與其參與投資的增量配電網(wǎng)絡(luò)相連的專用線路。
五是確立了增量配電網(wǎng)相關(guān)價(jià)格制度。
《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》明確了增量配電區(qū)域內(nèi)的一系列價(jià)格制度，主要包括：開放用戶的用電價(jià)格構(gòu)成、配電網(wǎng)配電價(jià)格核定、政府性基金和附加的代收代繳、可再生能源補(bǔ)貼的承擔(dān)代付，以及配電價(jià)格核定前過渡期的價(jià)格水平等內(nèi)容。
這既為增量配電網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營成本通過配電價(jià)格合理回收提供了政策依據(jù)，也理順了配電價(jià)格與省級(jí)電網(wǎng)共用網(wǎng)絡(luò)輸配電價(jià)的關(guān)系，并明確了相關(guān)基金、附加和補(bǔ)貼的代收代繳代付責(zé)任。
未來三年，是我國配售電領(lǐng)域發(fā)生前所未有變化的歷史轉(zhuǎn)折期，也是售電業(yè)態(tài)方興未艾、各類市場主體千帆競發(fā)的重要發(fā)展機(jī)遇期。“不以規(guī)矩，難成方圓”，“兩個(gè)辦法”為配售電改革落地確立了“規(guī)矩”、錨定了“初心”，將推動(dòng)電力體制改革和電力行業(yè)發(fā)展開啟新的篇章。
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