（作者何帆系中國人民大學(xué)重陽金融研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，朱鶴系中國社科院世經(jīng)政所博士，本文刊于12月8日FT中文網(wǎng)）
2016年初，中國國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），煤炭行業(yè)由此掀開了一場如火如荼的去產(chǎn)能運動。《意見》中給出了未來3-5年煤炭行業(yè)減少10億噸產(chǎn)能的總目標(biāo)，其中2016年要減少煤炭產(chǎn)能2.5億噸。
為實現(xiàn)上述目標(biāo)，《意見》給出了許多具體的措施，其中最重要的限產(chǎn)手段有兩個：
一是從2016年起，三年內(nèi)原則上停止審批新建煤礦項目、新增產(chǎn)能的技術(shù)改造項目和產(chǎn)能核增項目；確需新建煤礦的，一律實行減量置換；
二是從2016年開始，按全年作業(yè)時間不超過276個工作日重新確定煤礦產(chǎn)能，原則上法定節(jié)假日和周日不安排生產(chǎn)。
雷厲風(fēng)行的煤炭行業(yè)去產(chǎn)能初見成效。首先，2016年2.5億噸煤炭去產(chǎn)能任務(wù)將超額完成。這一事實來自2017年度全國煤炭交易會新聞發(fā)布會上中國煤炭工業(yè)協(xié)會副秘書長張宏的發(fā)言。其次，煤炭產(chǎn)量得到有效控制。2016年以來，中國動力煤當(dāng)月產(chǎn)量同比始終保持負(fù)增長，1-10月原煤產(chǎn)量累計比去年同期減少3.1億噸，累計同比下降12%。最后，煤炭生產(chǎn)的安全事故數(shù)量大大降低。根據(jù)國家煤礦安監(jiān)局副局長楊富7月份在國新辦新聞發(fā)布會上提供的數(shù)據(jù)，2016上半年中國煤礦發(fā)生各類傷亡事故107起，死亡205人，比去年同期減少了86起、116人，降幅分別為44.6%和36.1%。
但一個情理之中、意料之外的結(jié)果是煤炭價格快速上漲。按照最基本的經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律，在需求保持穩(wěn)定的情況下，供給在短時間內(nèi)大幅減少，必然會導(dǎo)致價格快速上升。2016年1月份，5500大卡山西產(chǎn)的動力煤秦皇島到港價僅為370元/噸，為2008年金融危機(jī)以來的最低點。2016年上半年，該價格略有上升，7月初漲到了400元/噸。從2016年7月起，該價格開始快速上升，4個月的時間內(nèi)上漲了50%，達(dá)到600元/噸。動力煤期貨價格的漲幅和增速更為驚人。2015年底，動力煤期貨收盤價一度跌至287元/噸，后來，在去產(chǎn)能預(yù)期的催化下，一度飆升至674元/噸，漲幅達(dá)135%。
本輪煤炭去產(chǎn)能的一個突出特征就是行政力量發(fā)揮了巨大作用。為配合去產(chǎn)能，各地出臺了各種督查和問責(zé)制度。行政化去產(chǎn)能短期見效快，長期來看卻是不可持續(xù)的。當(dāng)下，煤炭行業(yè)去產(chǎn)能已陷入進(jìn)退維谷的困局。
政府可以選擇繼續(xù)堅持當(dāng)前的去產(chǎn)能政策。那么，供需失衡的局面就會保持下去，煤炭價格會繼續(xù)上行。高企的煤炭價格會帶來三方面的問題。
其一，高煤價會增加下游行業(yè)的成本，在擠壓下游行業(yè)利潤的同時，推升產(chǎn)成品價格上升。煤炭的下游行業(yè)主要有四個：電力、鋼鐵、建材和化工。除了電力行業(yè)外，剩余三個行業(yè)的產(chǎn)成品價格都是市場化定價。在終端需求沒有明顯增加的情況下，煤炭價格繼續(xù)上漲會擠壓這些行業(yè)的利潤空間，同時還會迫使這些行業(yè)提高產(chǎn)成品價格。價格經(jīng)過層層傳導(dǎo)之后，會推動最終產(chǎn)品價格上行。在總需求沒有明顯提高的情況下，這有可能催生出成本推動型的通貨膨脹。
其二，繼續(xù)壓縮煤炭產(chǎn)量不利于保障煤炭供給安全。除了要保障工業(yè)生產(chǎn)對煤炭的需求，居民部門對煤炭的需求更是政府關(guān)注的重點，尤其是夏季用電和冬季取暖，關(guān)乎民生和社會穩(wěn)定。今年夏季，中國大部分地區(qū)持續(xù)高溫少雨，空調(diào)用電明顯增加，部分地區(qū)出現(xiàn)了煤炭供應(yīng)偏緊的情況。10月份入冬之前，發(fā)改委曾明確表示，“煤炭供應(yīng)特別是電煤供應(yīng)決不能出問題”、“當(dāng)前已進(jìn)入備冬儲煤的關(guān)鍵時期，東北地區(qū)臨近冬季供暖期，保障煤炭穩(wěn)定供應(yīng)事關(guān)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行和社會穩(wěn)定，容不得半點閃失”。出于上述考慮，發(fā)改委在兩個月內(nèi)連續(xù)召開了5次會議，目的是要釋放煤炭產(chǎn)能，保障煤炭供給安全。現(xiàn)階段煤炭供需已經(jīng)如此緊張，今后若繼續(xù)大力去產(chǎn)能顯然不利于保障煤炭供給安全。
其三，高煤價和低電價會加大對鋼鐵市場的扭曲，并增加環(huán)保壓力。煉鋼既可以用煤炭，也可以直接用電。由于用電煉鋼的單位產(chǎn)量較少，目前用電煉鋼的鋼廠多為各地非法的黑鋼廠，產(chǎn)品被稱為“地條鋼”。這些鋼鐵的原料為廢鋼，成本低、質(zhì)量差、污染嚴(yán)重。用煤煉鋼的鋼廠多為規(guī)模較大的鋼廠。特別是鋼鐵工業(yè)協(xié)會和工信部聯(lián)合訂立的三批白名單中的鋼鐵企業(yè)，無論是環(huán)保設(shè)備還是護(hù)理情況都已經(jīng)比較理想。在當(dāng)前“市場煤、計劃電”的制度下，電價不會因煤價快速上升而調(diào)高，這就意味著用電煉鋼更劃算，也就是在變相補(bǔ)貼用電煉“地條鋼”的非法鋼廠，越正規(guī)、越環(huán)保的鋼廠利潤受損反而越嚴(yán)重。
政府也可以考慮暫緩去產(chǎn)能，增加煤炭產(chǎn)品，讓煤炭價格降下來。事實上，早在今年9月底，發(fā)改委就已經(jīng)率先釋放了一批先進(jìn)產(chǎn)能，即一級安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化煤礦和各地向中國煤炭工業(yè)協(xié)會申報的安全高效煤礦。這次產(chǎn)能釋放很大程度上避免了今年冬季用煤的可能出現(xiàn)的緊張局面，但也給未來去產(chǎn)能進(jìn)程埋下了隱患。
首先，決策部門會在產(chǎn)量和價格之間搖擺不定，最終導(dǎo)致去產(chǎn)能失敗。現(xiàn)階段的去產(chǎn)能成果主要體現(xiàn)為政府對煤炭產(chǎn)量的有效控制。價格一旦過高，政府就要放開產(chǎn)量以保證供給，前期對產(chǎn)量的控制就變得毫無意義。不僅煤炭行業(yè)去產(chǎn)能會失敗，鋼鐵行業(yè)的去產(chǎn)能也會受挫。放開煤炭產(chǎn)量后，煤炭價格會下降，這就為鋼廠增加了盈利空間。目前，整個鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能利用率遠(yuǎn)低于正常水平，重要原因就是煤炭價格過高導(dǎo)致盈利空間不足。即便如此，今年粗鋼產(chǎn)量已經(jīng)再創(chuàng)歷史新高。一旦煤炭價格降下來，鋼廠的盈利空間將會繼續(xù)擴(kuò)大。在企業(yè)盈利改善的情況下逆向調(diào)節(jié)，要求進(jìn)一步企業(yè)去產(chǎn)能，阻力可想而知。
其次，煤炭企業(yè)復(fù)產(chǎn)意愿普遍不強(qiáng)。一方面，本輪煤價上漲讓所有煤炭企業(yè)都嘗到了甜頭。放開產(chǎn)量讓價格下去，對所有企業(yè)都沒有好處。加之國企業(yè)在行業(yè)中占據(jù)著主導(dǎo)地位，業(yè)內(nèi)企業(yè)在控制產(chǎn)量方面或許已達(dá)成某種程度的默契。另一方面，前幾年煤炭價格低迷導(dǎo)致多數(shù)煤炭企業(yè)負(fù)債快速增加，亟需通過穩(wěn)定的盈利減少債務(wù)負(fù)擔(dān)。現(xiàn)階段煤炭價格雖然較高，但持續(xù)時間并不長，大量煤炭企業(yè)在今年7月份才開始盈利。因此，煤炭企業(yè)十分需要在高煤價的環(huán)境下休養(yǎng)生息。此外，煤炭行業(yè)的安全生產(chǎn)問題始終是決策部門關(guān)注的重點。在“276工作日”制度下，今年上半年的傷亡事故總量有顯著下降，但重大煤礦事故發(fā)生了5起、死亡64人，比去年同期增加了4起，多出43人。276個工作日制度下尚且如此，如果放開煤炭產(chǎn)量，煤炭企業(yè)如何能夠有效保障安全生產(chǎn)？不得不說，這是煤炭企業(yè)抵制政府要求增加產(chǎn)量的最佳理由。
最后，支撐本輪煤炭價格上漲的部分動力來自成本增加。這些成本包括運輸成本、環(huán)保成本、安全成本和人工成本。其中，運輸成本增幅比較明顯。今年9月21日實行的公路運載新規(guī)，調(diào)低了貨運車的載重上限，抬升了煤炭的單位運輸成本。環(huán)保成本和安全成本都是剛性成本，只能增加不能減少。除此之外，煤炭行業(yè)的稅收按照從價稅和累進(jìn)稅收取，煤炭上漲之后，煤炭企業(yè)的稅率也相應(yīng)提升，稅收負(fù)擔(dān)明顯增加。因此，價格上升給煤炭企業(yè)創(chuàng)造的利潤已被成本吞噬了相當(dāng)一部分。這種情況下，如果放開產(chǎn)量，且不說煤炭價格能否降低，如果煤炭價格真的降低了，煤炭企業(yè)將再次陷入虧損狀態(tài)。
去產(chǎn)能是供給側(cè)改革的重中之重，關(guān)系到中國的結(jié)構(gòu)性改革能否順利過關(guān)。但是，去產(chǎn)能的過程很可能比當(dāng)初預(yù)想的更為漫長。如果按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則去產(chǎn)能，可以預(yù)料，這將是一個漸進(jìn)過程，必然會經(jīng)歷“去庫存—去產(chǎn)量—去產(chǎn)能”之間反復(fù)多次的調(diào)整。行政化去產(chǎn)能固然能夠在短期內(nèi)起到立竿見影之效，但政府之手終究違抗不了市場規(guī)律。過度依賴行政手段，反而會造成更多的扭曲。“治大國如烹小鮮”。去產(chǎn)能不僅需要壯士斷腕的決心，也需要更多的耐心，以及對市場機(jī)制的信心。
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