新一輪電力改革要啃“硬骨頭”
11月11日，發改委就宏觀經濟運行情況舉行發布會，發改委新聞發言人李樸民表示，電力體制改革方面，加快批復地方電力體制改革試點方案。目前，電力體制改革試點已覆蓋26個省(區、市)和新疆生產建設兵團。
本輪電力體制改革以《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發〔2015〕9號)(以下簡稱“《意見》”)為開端。
前一輪的電力體制改革始于10多年前國務院發布的《電力體制改革方案》(2002年)。此前的電力體制改革，確定了電力行業“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”的改革路徑和目標，經過十多年的改革，目前，我國電力市場在發電端已經形成了多主體競爭格局，應該說為我國這十多年來的經濟持續增長提供了能源基礎，但改革仍勢在必行。
目前，中國經濟發展面臨瓶頸，霧霾等環境問題也日益凸顯。面對這些難題，國家扶持綠色能源產業、在電力行業深化市場經濟改革，一則解決環境污染，二則促進產業轉型、落實產業政策、淘汰落后產能、刺激投資、保持經濟增長。
電力體制新一輪的深化改革，就是在這樣的背景下推出的。
2002年開始的電力體制改革，雖然在發電端形成了多主體競爭格局，但在輸電、配電、售電環節仍然是由電網企業壟斷。此前國家對電網企業的監管，主要是通過對購電及售電價格的核定進行管制，從而對電網企業獲得差價收入進行間接監管。
但這種模式已經成為我國十多年來電力體制改革的最大阻礙——電網企業由于利益驅動，可以利用壟斷地位，壓低發電企業售電價格、虛高供電價格以增加利潤，之前的體制難以促進電網企業降低成本、提高效率，反而造成電網企業與發電企業、售電企業“爭利”。
2015年的《意見》明確指出，目前存在電力交易機制缺失，資源利用效率不高，售電側有效競爭機制尚未建立，發電企業和用戶之間市場交易有限，市場配置資源的決定性作用難以發揮等突出問題，這表明中央政府清楚問題所在。
該《意見》同時指出深化電力體制改革“事關我國能源安全和經濟社會發展全局”，并確定了建立健全電力行業“有法可依、政企分開、主體規范、交易公平、價格合理、監管有效”的市場機制的戰略目標。
具體地，則落實在“努力降低電力成本、理順價格形成機制，逐步打破壟斷、有序放開競爭性業務，實現供應多元化，調整產業結構，提升技術水平、控制能源消費總量，提高能源利用效率、提高安全可靠性，促進公平競爭、促進節能環保”等方面。
本輪電改是在發電市場競爭相對充分的基礎上，進一步放開售電市場、形成充分競爭，逐步有序放開配電市場、促進競爭，改造電網企業功能及盈利模式，并分區域建立電力交易市場(即所謂的售電側改革)。
電網企業盈利模式的轉變及政府的監管，將由政府確定其合理利潤，從而避免電網企業利用其壟斷地位與發電及售電企業“爭奪利潤”，將凸顯電網這一傳統自然壟斷性質企業的公益性質。
這是政府對網絡型自然壟斷企業的監管能力提出的挑戰。在電網企業與政府之間千絲萬縷的聯系的前提下，電網企業與政府的監管能否形成真正有效的博弈，結果令人期待。
本輪電力改革在售電側改革的重點之一是電力交易機構的建設，其還負責電力交易主體的注冊。是建立由電網企業控股的電力交易機構(如北京電力改革綜合試點方案)，還是建立如證券交易所的會員制法人性質的交易機構，也值得關注。
可以看出，本輪電力體制改革，是在中央政府主導下的電力市場深化改革。本輪電改能否成功達到預期目標，地方電力改革試點中地方政府的組織及實施能力也得到考驗。
(作者系上海政法學院副教授)
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