《意見》采取的路徑是實行計劃與市場的雙軌制，這種改革思路類似我國80年代初期的市場化改革，實踐證明，這種逐步過渡的方法可以保證改革過程的風險可控，這對于電力工業(yè)尤為重要
宋楓(中國人民大學經(jīng)濟學院副教授)
《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(以下簡稱9號文)揭開了我國新一輪電改的序幕。為配合九號文的實施，發(fā)改委近日公布了六個配套文件，我們對其中的《關于有序放開用電計劃的實施意見》(以下簡稱《意見》)進行簡短解讀。
本輪深化電力體制改革的重點任務之一是推進發(fā)用電計劃改革，更多地發(fā)揮市場機制的作用。目前發(fā)電側是高度計劃經(jīng)濟，各發(fā)電廠每年的生產(chǎn)計劃不是根據(jù)市場需求情況自發(fā)調節(jié)，而是需要遵從政府制定的用電計劃。更多發(fā)揮市場機制作用本質上是使發(fā)電企業(yè)可以根據(jù)市場情況自主做出發(fā)電量的決策。但是，由于我國電力市場尚未完全建立、價格機制沒有理順，發(fā)用電計劃短期內全部放開會存在幾個問題：一是電力具有公共事業(yè)屬性，需要滿足電力普遍服務，目前我國居民、農業(yè)和重要公用事業(yè)和公益性服務等的用電由于交叉補貼價格較低，參與市場競爭將無法保證這些用電需求。二是電力商品具有特殊性，不能大規(guī)模經(jīng)濟存儲，供需要保證瞬時平衡，因此保障電力系統(tǒng)平穩(wěn)安全運行尤為重要。三是新能源如風能、太陽能等發(fā)電成本過高，無法和傳統(tǒng)發(fā)電方式競爭。四是由于電價沒有充分反映發(fā)電的外部性，一些高能耗、高排放的發(fā)電機組由于建設較早，初始投資早已回收，發(fā)電成本遠低于后期建設的高效和低排放的發(fā)電機組，因此節(jié)能高效機組不具有市場競爭優(yōu)勢，不利于節(jié)能減排工作。
針對以上問題，《意見》總體上比較重視和強調“有序放開、平穩(wěn)過渡”。總體思路是通過優(yōu)先購電制度和優(yōu)先發(fā)電制度保留一部分的發(fā)用電計劃，釋放出來的發(fā)用電計劃則通過直接交易、電力市場等方式逐步交于市場配置，以此保證電力供需平衡、保障社會秩序，并促進節(jié)能減排。具體而言包括以下幾個方面：
首先，在用電側建立優(yōu)先購電制度，按照政府定價優(yōu)先滿足一產(chǎn)、三產(chǎn)中的重要公用事業(yè)、公益性服務業(yè)行業(yè)以及居民生活用電需求，這一措施保障了電力基本公共服務供給，實現(xiàn)電力普遍服務功能。
其次，在發(fā)電側建立優(yōu)先發(fā)電制度，保障以下電量的優(yōu)先出售。一是納入規(guī)劃風能、太陽能、生物質能等可再生能源;二是調峰調頻電量;三是熱電聯(lián)產(chǎn);四是跨省跨區(qū)的國家計劃、地方政府協(xié)議送電量;五是水電、核電、余熱余壓余氣、超低排放燃煤機組優(yōu)先發(fā)電。可以看出，設立優(yōu)先發(fā)電制度主要目的有兩個：一是促進新能源發(fā)展和節(jié)能減排;二是為調峰調頻電力留足空間，用以保證電網(wǎng)平穩(wěn)運行。
第三，優(yōu)先購電和優(yōu)先發(fā)電制度仍然保留了部分計劃發(fā)電，除去這部分優(yōu)先的發(fā)用電計劃，剩余部分可以逐步由市場來進行配置。但由于我國電力市場體系尚未建立，《意見》提出在未實行電力市場試點的地區(qū)主要的市場配置路徑是通過用電方和售電方直接交易，逐步建立、規(guī)范和完善直接交易機制;在具備條件的地區(qū)試點電力現(xiàn)貨市場，在此基礎上積累經(jīng)驗、完善規(guī)則，進而向全國范圍推廣。這符合我國推行改革一貫采用的方式，是一個“試錯”的過程，也是用實踐檢驗真理的過程。
第四，在推進電力供需雙方直接交易方面，《意見》明確了市場準入門檻，絕大多數(shù)的發(fā)電廠可以進入市場直接交易，用電方工商業(yè)用戶從高電壓等級到低電壓等級逐步開放，售電公司、地方電網(wǎng)和躉售縣、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)整體可以參與直接交易。但特別強調了也要從國家產(chǎn)業(yè)政策、能耗、環(huán)保等方面完善市場準入條件，不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、能耗、環(huán)保不達標的企業(yè)、違規(guī)違法企業(yè)不允許參與直接交易。
第五，采取多種措施保障電力系統(tǒng)安全運行和供需平衡。《意見》在發(fā)電側要求充分預留發(fā)電空間，優(yōu)先保證調峰調頻電力，在用電側加強電力需求管理，推廣電力響應制度，制定有序用電方案，既保證日常電力電量平衡，也關注到重大自然災害和突發(fā)事件時候的應急保障機制。
九號文提出的對傳統(tǒng)發(fā)用電計劃改革指導意見包括三個方面內容，分別是有序縮減發(fā)用電計劃、完善政府公益性調節(jié)服務功能以及提升需求側管理為主的供需平衡保障水平。《意見》具體細化了這三方面內容，更具有操作性，尤其是在“有序放開”方面提出了細致可行的意見。《意見》也與其他配套文件，尤其是《推進電力市場建設的實施意見》相互銜接，緊密聯(lián)系。《推進電力市場建設的實施意見》中指出，未來電力市場主要采取以中長期交易為主、現(xiàn)貨為補充的市場交易形式，而電力供需雙方直接交易簽訂的大多為中長期合同。
總體而言，《意見》非常重視電力運行安全、保證電力供需平衡和保障社會秩序，強調在發(fā)電端從計劃配置到市場配置電力電量的平穩(wěn)過渡，而采取的路徑是實行計劃與市場的雙軌制，這種改革思路類似我國80年代初期的市場化改革，實踐證明，這種逐步過渡的方法可以保證改革過程的風險可控，這對于電力工業(yè)尤為重要。
當然，這種過渡安排仍存在一些問題需要進一步明確或者給予足夠的考慮，我們這里拋磚引玉提出以下一些問題：
第一，目前保留了發(fā)用電計劃，在發(fā)電側市場未建立時可以起到有助于電力市場穩(wěn)定運行以及兼顧環(huán)保節(jié)能等目標的作用，但這些計劃用電到底有多少，這些計劃是過渡性質還是會永久保留，這部分計劃是否最終也會放開?市場配置的數(shù)量過少的話，并不利于市場的發(fā)展，或者說市場發(fā)揮的作用就非常有限。
第二，地方政府對保留的發(fā)用電計劃有較大的裁量權，而主推的直接交易方式是否會淪為地方政府鼓勵地方企業(yè)譬如本地電廠或者某些高耗能企業(yè)發(fā)展的工具?如何嚴格執(zhí)行市場準入制度，防止這類問題發(fā)生?
第三，計劃和市場雙軌制運行可能會存在套利空間，能否避免?當計劃電和市場電價格不一樣的時候，可能會產(chǎn)生兩個體系之間的套利行為甚至尋租。這個問題可能與發(fā)用電計劃制定和分配的機制直接相關，這些計劃能否公開透明地向社會公布?是否能對套利行為進行有效監(jiān)管?
我們對這些問題也沒有明確的答案，因為任何一項改革都是一個試錯的過程，是在實踐中尋找最優(yōu)路徑的過程。電改九號文以及目前出臺的配套文件為新一輪電改設定了大的框架與實施原則，但實施過程中會出現(xiàn)大量新的問題，我們建議監(jiān)管層應該動態(tài)地看待這些問題，在實踐中及時制定新的實施細則或者修訂不符合現(xiàn)實的實施細則。
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