電力產(chǎn)業(yè)引入競爭難在哪里
謝紹雄
目前，中國電力體制改革引起廣泛的關(guān)注。中國電力產(chǎn)業(yè)引入競爭難在哪里？最近看了一本美國人寫的《使競爭在電力產(chǎn)業(yè)內(nèi)工作起來》的書（英文名：Making Competition Work in Electricity），介紹了英國和美國電力進(jìn)行競爭性改革的情況和問題。書作者幾年前曾參與中國電力體制改革研究并出謀劃策，筆者曾在聽了她的報告后提出問題，當(dāng)時未得答復(fù)，現(xiàn)在看了這本書，覺得她說到了這些問題，但是，值得進(jìn)一步探討。
電力引入競爭的時代背景
過去的20多年中，由于技術(shù)的進(jìn)步、世界一些國家和地區(qū)的公共電力壟斷企業(yè)的運作不盡如人意，特別是由于西方新自由主義抬頭和中央計劃經(jīng)濟(jì)體系的崩潰，電力工業(yè)的公共貨物屬性和天然壟斷性的傳統(tǒng)理論受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。英國撒切爾政府倡導(dǎo)的國有電力企業(yè)私有化和引入競爭起動了西方國家電力工業(yè)私有化、自由化的改革，并波及到了某些發(fā)展中國家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家。
電力引入競爭有何好處？書作者說：“競爭的優(yōu)越性何在？競爭與管制最大的不同在于由誰承擔(dān)風(fēng)險。在管制體制下，用戶承擔(dān)主要風(fēng)險，同時享受大部分利益，即使出現(xiàn)新的技術(shù)，用戶仍不得不為舊技術(shù)付費；在競爭機(jī)制下，使用舊技術(shù)的發(fā)電商資產(chǎn)就會貶值。在管制體制下，如果需求低于預(yù)計，就通過漲價來彌補(bǔ)發(fā)電容量的多余成本；在競爭機(jī)制下，發(fā)電容量多余將導(dǎo)致降價。在競爭機(jī)制下，電廠所有者成為市場風(fēng)險的原始承擔(dān)者——他們要承擔(dān)失誤造成的后果，也會因管理決策成功而受益。”作者在書中講的電力競爭只是發(fā)電商之間的競爭，而且是私有化的發(fā)電企業(yè)之間的競爭，競爭會激勵他們采用新技術(shù)、關(guān)注市場動向。這恐怕是西方大多數(shù)主張在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下電力私有化后引入競爭（指的是發(fā)電側(cè)引入競爭）的共同看法，是一種美好的設(shè)想。
筆者上世紀(jì)九十年代初曾參加聯(lián)合國氣侯變化有關(guān)文件（聯(lián)合國氣候變化框架公約，京都議定書和有關(guān)的報告等）的討論和起草工作，在此期間認(rèn)識了同文件起草組的一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·斯蒂格里茲（美國斯坦福大學(xué)教授、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主、以后任白宮經(jīng)濟(jì)顧問、世界銀行首席經(jīng)濟(jì)顧問和副行長），在共同起草的《氣候變化的經(jīng)濟(jì)和社會問題》一書中，他主張把大氣當(dāng)作公共貨物來處理，認(rèn)為人類把溫室氣體排向大氣層造成全球氣候變化，使大氣具有公共貨物的屬性。他當(dāng)然也是主張電力產(chǎn)業(yè)要引入競爭的學(xué)者。與他交談中，他曾問及中國的電力工業(yè)狀況，并與我探討電力的特點，看來，他也是在琢磨電力行業(yè)能不能和如何引入競爭機(jī)制的問題。從斯蒂格里茲的提問看，似乎經(jīng)濟(jì)學(xué)權(quán)威也未必對電力行業(yè)的特點有很深的了解。也許這就是后來發(fā)達(dá)國家實行電力私有化和引入競爭過程中遇到問題和要不斷調(diào)整的一個原因吧。
電力引入競爭難在哪里
眾所周知，英國的電力改革幾經(jīng)修改，美國加州電力改革引發(fā)過電力危機(jī)。因此，有人提問：為什么將競爭引入電力產(chǎn)業(yè)那么難呢？《使競爭在電力產(chǎn)業(yè)內(nèi)工作起來》的作者說：“電力產(chǎn)業(yè)為什么在如此長的時間內(nèi)保持壟斷，有其必然的原因。電力確實與其它商品有所不同。由于電力技術(shù)的復(fù)雜性，我們知道應(yīng)當(dāng)做些什么，也知道哪些事情是我們尚不了解的。我們知道電力產(chǎn)業(yè)的改革要比大多數(shù)人想象的更困難。航空、燃?xì)狻€y行和通訊業(yè)已經(jīng)成功地轉(zhuǎn)型為競爭性行業(yè)了，但與電力產(chǎn)業(yè)相比它們只是小菜一碟。看來，作者對電力產(chǎn)業(yè)引入競爭的難度是認(rèn)識到了。
為什么難呢？作者說是由于電力技術(shù)的復(fù)雜性和有些事情人們還不了解。筆者不敢茍同這種看法。說技術(shù)復(fù)雜吧，信息產(chǎn)業(yè)、航空航天的技術(shù)并不比電力簡單，而且這些領(lǐng)域發(fā)展得非常快，相比之下，整個而言，電力的技術(shù)倒是比較經(jīng)典了。170多年前英國物理學(xué)家法拉第創(chuàng)建電磁感應(yīng)定理以來，電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)電原理和生產(chǎn)過程一直未變（近來的燃料電池和光伏電池發(fā)電除外）。說不了解電力吧，經(jīng)濟(jì)學(xué)家有理由這么說，但是對于電力產(chǎn)業(yè)內(nèi)的人士說，這就不夠有理由了。經(jīng)濟(jì)學(xué)家和電力專家結(jié)合起來就可以解決這個問題。
那么，原因在哪里？筆者認(rèn)為，既不在于電力技術(shù)復(fù)雜，也不在于不了解電力產(chǎn)業(yè)的技術(shù)，而在于對電力產(chǎn)業(yè)的不同于其他產(chǎn)業(yè)的特點或曰特性認(rèn)識不夠。電力產(chǎn)業(yè)的特性是什么？近幾年來已經(jīng)有過許多討論。筆者以為主要有四條：
一是，生產(chǎn)和消費同時完成。電力不能庫存，瞬息之間平衡還受許多隨機(jī)性因素（氣象、事故、人為或自然力造成的災(zāi)害或異常狀態(tài)等等）的影響，任何人為的手段（市場調(diào)節(jié)和價格作用）都只能發(fā)生在生產(chǎn)（即消費）完成以前，不能用在生產(chǎn)（即消費）進(jìn)行中，即是說只能*預(yù)測和計劃調(diào)節(jié)，不能或很難進(jìn)行即時調(diào)節(jié)，市場的作用主要體現(xiàn)在計劃和預(yù)測之中，而非生產(chǎn)過程之中，這就給市場的作用以一定的限制。
二是，生產(chǎn)和消費之間的信息不對稱。電力一經(jīng)發(fā)電廠發(fā)出送入電網(wǎng)以后，用戶消費的是電網(wǎng)的同一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的電能（周波、電壓、波形、可*性等），電力用戶根本認(rèn)不出使用的是哪家發(fā)電廠發(fā)出的電，發(fā)電廠競價和相關(guān)的信息都不能直接和實時地反映到用戶（發(fā)電廠直供用戶和自備發(fā)電廠供電除外），不管發(fā)電端搞什么競爭，用戶都不能直接感受。這與市場上其他商品之間的競爭最后由用戶說了算是不大相同的。電力用戶始終處于被動的或不能作出響應(yīng)的地位。這也就是作者說的：“目前，對于電力市場來說，最重要的莫過于建立需求響應(yīng)機(jī)制。重要的是，用戶不僅要有做出響應(yīng)的動機(jī)，還要有做出響應(yīng)的途徑，……。目前的價格機(jī)制，用戶既缺乏需求響應(yīng)的動機(jī)，也缺乏需求響應(yīng)的實現(xiàn)途徑。”這里作者講的價格機(jī)制當(dāng)然不是我們的電價機(jī)制，而是發(fā)達(dá)國家市場經(jīng)濟(jì)中的電價機(jī)制，在我們看來，它已經(jīng)是市場機(jī)制形成的，但在作者看來，用戶并未能在競爭機(jī)制中起作用。筆者認(rèn)為這就不是價格機(jī)制的問題，而是在發(fā)電側(cè)競爭性市場建立以后，需求側(cè)還是局外人，一個沒有需求側(cè)參與的競爭是真正的競爭嗎？一個生產(chǎn)者的產(chǎn)品不由用戶來定取舍，這能談是市場經(jīng)濟(jì)起作用嗎？
三是，電力不同于其他商品，它是帶有一定公共貨物性質(zhì)的商品。電力的社會效益遠(yuǎn)大于它本身的效益，1千瓦時電能參與創(chuàng)造的價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其本身的價值，一次大停電造成的直接和間接經(jīng)濟(jì)損失遠(yuǎn)大于電力企業(yè)本身的經(jīng)濟(jì)損失。因此，歷來電力的安全可*性就代表了電力企業(yè)的及其為社會帶來的最大效益。發(fā)電企業(yè)間可能的競爭都必須服從這個大前提。西方有叫它為準(zhǔn)商品（quasi-commodity）的，就是說它不是一種在市場上可以自由競爭的商品。至今西方國家電力企業(yè)仍被稱為公用事業(yè)（Utility）,這樣定位本身就說明電力產(chǎn)業(yè)離真正的競爭還有距離。
四是，即使在市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制健全的西方國家里，電力的價格也并不一定反映成本。如書者所說“英國和美國電價定價，原則上按成本定價，也允許一段時間內(nèi)價格和成本脫鉤。另外一些國家的做法相當(dāng)不同。在這些國家中，制定電價更多是出于政治考慮，普遍作法實施電價低于成本，這種做法在競爭環(huán)境中是行不通的。”那么，能不能在引入競爭機(jī)制以前，修改定價原則，使電價合理化，能達(dá)到商業(yè)運行的目標(biāo)呢？筆者認(rèn)為，在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家有可能逐步做到，但在發(fā)展中國家并不容易做到。還要提到的是，在當(dāng)前環(huán)境保護(hù)壓力與日倶增和走可持續(xù)發(fā)展電力的要求日益廹切的形勢下，如果電力生產(chǎn)的外部成本（地區(qū)性和全球性環(huán)境保護(hù)成本等）不能夠內(nèi)部化，即使在發(fā)達(dá)國家，發(fā)展可再生能源和清潔能源發(fā)電也只能*政府補(bǔ)貼，發(fā)電企業(yè)之間也不能在一個平臺上進(jìn)行真正意義的競爭。
西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家的競爭觀
西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家可能認(rèn)識到了電力產(chǎn)業(yè)全部進(jìn)入競爭的困難，因此提出了把電力產(chǎn)業(yè)分成兩個部分，即所謂競爭性環(huán)節(jié)和非競爭性環(huán)節(jié)，這就是廠網(wǎng)分開的理論根據(jù)，不完全或部分地在電力產(chǎn)業(yè)內(nèi)引入競爭。
整個電力產(chǎn)業(yè)實行發(fā)電競爭上網(wǎng)，電網(wǎng)公司仍獨家購電，零售壟斷，這就是英國和美國加州單一購電的改革模式，原來設(shè)計的是發(fā)電企業(yè)之間進(jìn)行即時競爭。 到了2000年英國和加州的改革，相繼出了問題，英國2001年3月來了第二次改革，搞了一個“新電力交易協(xié)議”（NETA），核心是建立一種長期雙邊合作為主，平衡機(jī)制為輔的市場交易模式，而不是原來的發(fā)電市場的實時競爭。如果這次改革成功，那就給原先設(shè)計的廠網(wǎng)分開競價上網(wǎng)的初衷大大地打了折扣。即電力產(chǎn)業(yè)的部分引入（在發(fā)電側(cè)）競爭也只能限制在中長期計劃上，而非像其他商品交易那樣在市場的即時交易中進(jìn)行。
也許認(rèn)識到了這點，書作者2004年在書中取消了單一購電模式發(fā)電企業(yè)之間的即時競爭，并改變成了獨立電廠（IPP）在建設(shè)和運營方面的競爭。
筆者認(rèn)為，英國的第二次改革和作者在書中的改變都表明他們向電力產(chǎn)業(yè)的客觀規(guī)律*近了一步。這也說明電力產(chǎn)業(yè)的部分引入競爭還在探索之中，整個產(chǎn)業(yè)引入真正意義的競爭更要探索，路途還遙遠(yuǎn)。
如何推進(jìn)電力改革
對電力引入競爭的困難作客觀的分析，對我們正確認(rèn)識西方電力改革與吸取他們有益的經(jīng)驗和教訓(xùn)是有利的。筆者以為，目前他們探索引入競爭性電力改革的市場環(huán)境在發(fā)展中國家還有待建立，例如他們的市場化、法制化、監(jiān)管機(jī)制等方面都比較健全，都已經(jīng)到位，電力供應(yīng)一般不短缺，具有競爭力的分布式發(fā)電已經(jīng)出現(xiàn)，還有毋庸諱言的一點，就是私有化后的電力企業(yè)在市場競爭中必須自擔(dān)風(fēng)險，不會發(fā)生“跑馬圈地”，把風(fēng)險留給國家的現(xiàn)象。在這樣的條件下，他們有可能摸索出一條符合電力產(chǎn)業(yè)客觀規(guī)律的競爭道路來。
中國電力改革需要借鑒外國同行的經(jīng)驗，但必須立足國情。中國電力改革的目的是加快發(fā)展、提高效率、提高安全可*性、降低成本、節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、普及用電等等，其中最具戰(zhàn)略意義的是提高能效和保護(hù)環(huán)境，在科學(xué)發(fā)展觀的思想指導(dǎo)下，要加快實現(xiàn)走可持續(xù)發(fā)展電力工業(yè)的道路。競爭不是改革的目的而只是手段。電力改革要采取有什么問題解決什么問題的辦法。電力改革的路線圖要符合我國的國情，不可照抄或緊跟英美改革的做法，更不要超前他們的做法。既然他們還在摸索適合他們國情的電力改革的路子，難道我們不可以在關(guān)注他們?nèi)〉贸晒?jīng)驗的同時，集中精力先解決自己當(dāng)前急切的問題并為進(jìn)一步改革創(chuàng)造條件嗎？
（注：謝紹雄1988-1993年在能源部工作期間曾兼任聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change）能源與工業(yè)分組主席）
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