國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，提出到2015年底前試點(diǎn)地區(qū)全面完成現(xiàn)有排污單位排污權(quán)核定，到2017年底基本建立排污權(quán)有償使用和交易制度，為用市場(chǎng)手段解決環(huán)境問題提供重要手段。同時(shí)，將更好地發(fā)揮污染物總量控制制度作用，在全社會(huì)樹立環(huán)境資源有價(jià)的理念
《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》指出，排污權(quán)是指排污單位經(jīng)核定、允許其排放污染物的種類和數(shù)量。建立排污權(quán)有償使用和交易制度，是我國環(huán)境資源領(lǐng)域一項(xiàng)重大的、基礎(chǔ)性的機(jī)制創(chuàng)新和制度改革，是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，將對(duì)更好地發(fā)揮污染物總量控制制度作用，在全社會(huì)樹立環(huán)境資源有價(jià)的理念，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生積極影響。
《意見》明確，建立排污權(quán)有償使用制度，要嚴(yán)格落實(shí)污染物總量控制制度，試點(diǎn)的污染物應(yīng)為國家作為約束性指標(biāo)進(jìn)行總量控制的污染物，試點(diǎn)地區(qū)也可選擇對(duì)本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有突出影響的其他污染物開展試點(diǎn)。要合理核定排污權(quán)，試點(diǎn)地區(qū)不得超過國家確定的污染物排放總量核定排污權(quán)，不得為不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的排污單位核定排污權(quán)。要實(shí)行排污權(quán)有償取得，規(guī)范排污權(quán)出讓方式，加強(qiáng)排污權(quán)出讓收入管理。排污權(quán)使用費(fèi)由地方環(huán)境保護(hù)部門按照污染源管理權(quán)限收取，全額繳入地方國庫，納入地方財(cái)政預(yù)算管理。排污權(quán)出讓收入統(tǒng)籌用于污染防治，任何單位和個(gè)人不得截留、擠占和挪用。試點(diǎn)地區(qū)財(cái)政、審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)排污權(quán)出讓收入使用情況的監(jiān)督。
針對(duì)加快推進(jìn)排污權(quán)交易，《意見》提出，要規(guī)范交易行為，控制交易范圍，排污權(quán)交易應(yīng)在自愿、公平、有利于環(huán)境質(zhì)量改善和優(yōu)化環(huán)境資源配置的原則下進(jìn)行，交易價(jià)格由交易雙方自行確定。要激活交易市場(chǎng)，試點(diǎn)地區(qū)要積極支持和指導(dǎo)排污單位通過淘汰落后和過剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、污染治理、技術(shù)改造升級(jí)等減少污染物排放，形成“富余排污權(quán)”參加市場(chǎng)交易；建立排污權(quán)儲(chǔ)備制度，回購排污單位“富余排污權(quán)”，適時(shí)投放市場(chǎng)，重點(diǎn)支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、重大科技示范等項(xiàng)目建設(shè)。
《意見》要求，試點(diǎn)地區(qū)地方人民政府要加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)保障。試點(diǎn)地區(qū)要及時(shí)公開排污權(quán)核定、排污權(quán)使用費(fèi)收取使用、排污權(quán)拍賣及回購等情況以及當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量狀況、污染物總量控制要求等信息，確保試點(diǎn)工作公開透明。對(duì)于超排污權(quán)排放或在交易中弄虛作假的排污單位，要依法嚴(yán)肅處理，并予以曝光。各地區(qū)、各有關(guān)部門要充分認(rèn)識(shí)試點(diǎn)工作的重要意義，妥善處理好政府與市場(chǎng)、制度改革創(chuàng)新與保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展、新企業(yè)與老企業(yè)、試點(diǎn)地區(qū)與非試點(diǎn)地區(qū)的關(guān)系，把握好試點(diǎn)政策出臺(tái)的時(shí)機(jī)、力度和節(jié)奏，因地制宜、循序漸進(jìn)推進(jìn)試點(diǎn)工作。
“當(dāng)前，我國環(huán)境形勢(shì)十分嚴(yán)峻，大氣、水環(huán)境等生態(tài)環(huán)境比較脆弱，改善環(huán)境質(zhì)量迫在眉睫。市場(chǎng)手段是解決環(huán)境問題的重要途徑，排污權(quán)有償使用和交易的初衷，即倒逼企業(yè)通過技術(shù)進(jìn)步和精打細(xì)算，治理污染并節(jié)約治污費(fèi)用、減少排放總量，從而提高減排效率。”環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光表示。
夏光認(rèn)為，以前政府代表全民分配排污指標(biāo)，對(duì)企業(yè)來說享受的是“免費(fèi)午餐”。排污權(quán)交易制度實(shí)施后，企業(yè)排污必須通過花錢購買指標(biāo)，有利于生產(chǎn)經(jīng)營者珍惜環(huán)境容量，進(jìn)而在污染治理過程中更加注重提高減排效率。在他看來，此次《意見》的出臺(tái)是我國首次明確該方面的時(shí)間表。
“排污權(quán)有償使用和交易的實(shí)施，有利于環(huán)境法治從強(qiáng)調(diào)命令控制為特征的行政監(jiān)管模式向以刺激誘導(dǎo)為特征的市場(chǎng)調(diào)控模式轉(zhuǎn)型。”北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)法研究中心副主任楊朝霞說，以往我國環(huán)境法治的主要手段是諸如環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”、排污許可、限期治理等行政手段，市場(chǎng)機(jī)制沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。《意見》認(rèn)識(shí)到我國環(huán)境法治這種結(jié)構(gòu)性和功能性上的缺陷，較為系統(tǒng)地建立了排污權(quán)有償使用和交易制度，有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。
《意見》明確，排污單位在規(guī)定期限內(nèi)對(duì)排污權(quán)擁有使用、轉(zhuǎn)讓和抵押等權(quán)利。楊朝霞說，以往對(duì)排污權(quán)內(nèi)容的規(guī)定主要停留在使用、轉(zhuǎn)讓等方面，《意見》跳出原有框架，首次規(guī)定了排污權(quán)的抵押權(quán)能，確認(rèn)了其交換價(jià)值，賦予了其融資、抵債等方面的經(jīng)濟(jì)功能，提升了其權(quán)利的價(jià)值和地位，有利于生產(chǎn)經(jīng)營者更好地行使和珍惜排污權(quán)，進(jìn)而更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在環(huán)境法治中的作用。
夏光介紹，盡管“排污權(quán)有償使用與交易”國家級(jí)試點(diǎn)開展已有7年時(shí)間，但實(shí)踐過程中仍面臨諸多難題。
如排污權(quán)的界定、價(jià)格等問題。“核定排污權(quán)是開展試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)。”夏光說，明晰其產(chǎn)權(quán)歸屬，是解決排污權(quán)有償使用政策瓶頸的關(guān)鍵，有很多因素要考慮。比如，一個(gè)地方的環(huán)境排污總量要根據(jù)其環(huán)境容量來測(cè)算，但這是非常專業(yè)的技術(shù)性工作；再如，一噸污染物價(jià)格多少合適，這要研究；二氧化硫的排污權(quán)，該給鋼鐵企業(yè)還是其他企業(yè)呢，這也需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況而定。他表示，“《意見》意識(shí)到這些問題，對(duì)排污權(quán)的很多內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，也是對(duì)制度進(jìn)行完善。”
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