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| 可再生能源補貼的問題及發(fā)展趨勢 |
| 時間：2013/2/21 |
我國可再生能源（不含水能）迅速發(fā)展與國家補貼密不可分，但我國現(xiàn)有補貼機制不夠完善，存在著資金來源不足，拖欠嚴重，電價上漲壓力增大等問題。今后鼓勵風能、太陽能、生物質(zhì)能發(fā)電仍應適度補貼，但應防止補貼規(guī)模過大超出可支付能力。國家應進一步完善補貼政策，提高補貼績效，在有限的補貼額度內(nèi)，帶動盡可能多的可再生能源發(fā)電。
一、各國可再生能源補貼的趨勢
對可再生能源發(fā)電提供電價補貼是國際通行做法。截止2012年初，全球65個國家對可再生能源發(fā)電實施了上網(wǎng)電價補貼政策，德國、丹麥、西班牙、意大利、法國、葡萄牙等電價政策對本國可再生能源發(fā)電規(guī)模迅速擴大起到了重大作用。美國聯(lián)邦范圍內(nèi)實施的生產(chǎn)稅返還（2.2美分/千瓦時），實際上也是一種電價補貼政策。
近年來，隨著金融危機和歐債危機的深化，發(fā)達國家的補貼能力受到制約。加上可再生能源發(fā)電成本尤其是光伏發(fā)電成本下降顯著，許多發(fā)達國家開始統(tǒng)籌考慮光伏發(fā)電補貼水平與發(fā)展規(guī)模問題，這導致國際光伏市場增速明顯下降。
德國2009年開始實施發(fā)展總量與上網(wǎng)電價下降速度相關聯(lián)的制度。2012年修訂的《可再生能源法》規(guī)定，如果年新增光伏容量達到250~350萬千瓦，電價下降的速度為9%；超出這一規(guī)模，根據(jù)超出量的多少相應增加電價下降速度，最高達24%。反之，如果低于250萬千瓦，根據(jù)低出的量多少相應減少電價下降速度，最低為3%。這一法律規(guī)定實際上表明，德國希望將光伏發(fā)電的發(fā)展速度控制在每年新增300萬千瓦左右。
意大利采用補貼資金封頂?shù)闹贫取Ｒ獯罄?guī)定，如果2012年光伏發(fā)電的電價補貼需求達到67億歐元，就不再對2012年的后續(xù)項目提供電價補貼，這一補貼上限在2012年8月就已經(jīng)達到，意大利的光伏裝機也隨后趨緩。
西班牙受債務危機影響逐步降低并最終取消了補貼。西班牙2008年裝機容量260萬千瓦，位居世界第一。2009年由于出現(xiàn)了金融危機，西班牙不堪補貼重負，大幅降低了電價補貼水平；隨著債務危機進一步深化，西班牙2012年停止了對新建可再生能源發(fā)電項目的補貼。從發(fā)展規(guī)模上，西班牙自2009-2011年三年僅新建110萬千瓦，2012年以來光伏建設基本處于停滯。
二、中國可再生能源補貼面臨的問題
我國通過建立可再生能源基金，以全網(wǎng)分攤的方式進行補貼，有力地促進了可再生能源的發(fā)展，但面臨的問題也不容忽視。
可再生能源電價附加無法足額征收。按規(guī)定可再生能源電價附加除了西藏地區(qū)免收外，其他各類用電全部銷售電量，包括自備電廠用戶和向發(fā)電廠直接購電的大用戶均應被收取。可再生能源電價附加標準最初為1厘/千瓦時，2007年調(diào)整至2厘/千瓦時，2009年調(diào)整至4厘/千瓦時，2011年12月1日調(diào)整至8厘/千瓦時（但居民生活用電維持1厘/千瓦時水平）。2011年，全社會用電量4.7萬億千瓦時。如能全額征收，2011年當年應征收總額約200億元，實際征收約100億元。
已征收資金和實際需求之間存在較大缺口。據(jù)估算，2011年應支付補貼資金208億元，實際需求與征收資金量之間缺口達100多億元。2012年應征收額度為400億元，實際征收可能在200億元左右。值得注意的是，2010年后可再生能源電價補貼延遲發(fā)放的時間越來越長，已經(jīng)造成嚴重拖欠，企業(yè)之間形成大量“三角債”。
實現(xiàn)“十二五”規(guī)劃目標資金保障能力嚴重不足。按照已公布的規(guī)劃，到2015年，風電將產(chǎn)生電量2000億千瓦時，約需補貼400億元；光伏發(fā)電裝機3500萬千瓦，當年產(chǎn)生電量500億千瓦時，按每千瓦時0.5元計算，需補貼250億元；生物質(zhì)發(fā)電裝機1300萬千瓦，電量700億千瓦時，需補貼280億元；電網(wǎng)接入還需補貼100億元。以上合計，2015年補貼資金不少于1000億元。按目前每千瓦時8厘錢的補貼水平測算，即使做到應收盡收，2015年當年可用于可再生能源電價補貼的資金為480億左右，仍有500多億的資金缺口。
國家面臨漲電價與欠補貼雙重壓力。如果完全滿足2015年規(guī)劃要求的可再生能源補貼需要，加上彌補拖欠的補貼資金，預計需要在每度電中征收3分錢左右。由于現(xiàn)在可再生能源標桿電價補貼，是依據(jù)企業(yè)所報的成本人為測算的結(jié)果，企業(yè)上報的成本越高，越是可以獲得高電價。已定的標桿電價給可再生能源發(fā)電企業(yè)留出的利潤超過了其它發(fā)電方式。可再生能源是一種隨著規(guī)模擴大，邊際成本下降較快的產(chǎn)業(yè)，而標桿電價調(diào)整往往具有滯后性和被動性。可以預見，未來會有很多資金投向可再生能源，國家規(guī)劃的規(guī)模可能大幅度突破。到那時，國家將面臨兩難選擇，要么拖欠補貼，要么就漲電價。當前，我國經(jīng)濟增長的下行壓力很大，電價上漲幾分錢，將極大地影響企業(yè)的競爭力，也會沖抵國家結(jié)構(gòu)性減稅等措施給企業(yè)的優(yōu)惠。特別是在能源需求增長放緩，能源供給保持增長的情況下，電價不降反升，也不符合市場規(guī)律。
現(xiàn)有補貼機制可能大幅增加補貼負擔。可再生能源項目大部分是地方核準，補貼卻是由全網(wǎng)分攤，等于“地方請客，中央買單”。目前有關部門正在研究的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策中，準備根據(jù)光伏發(fā)電發(fā)展的需要，及時調(diào)整可再生能源電價附加征收標準；利用財政預撥的辦法，解決電網(wǎng)不能及時向光伏企業(yè)撥付補貼的問題。這些政策總的看是積極的，但也會給企業(yè)一個預期，即只要上光伏項目，國家就要給補貼；補貼不夠就漲電價；補貼資金即便不到位，財政也會用預撥的方式兜底。考慮到電價上漲往往會受各種因素的影響出現(xiàn)滯后，如通脹壓力、企業(yè)競爭壓力等。一旦電價上漲不到位，財政預撥后很可能出現(xiàn)收支不能相抵的情況。在未來幾年財政增支減收因素增多的情況下，這可能會是一個不小的新負擔，需要引起警惕。
三、如何完善可再生能源補貼機制
啟動國內(nèi)市場、發(fā)展可再生能源是必要的，但應當根據(jù)需要與可能，保持合理的規(guī)模，防止出現(xiàn)敞開口子補貼的現(xiàn)象。
第一，采用以補貼定規(guī)模的辦法。我國應改革現(xiàn)有可再生能源的補貼辦法，今后新上風電、太陽能發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電項目，應在補貼資金已經(jīng)明確落實的情況下進行核準，沒有落實補貼的項目不能接入電網(wǎng)。這將有利于防止補貼不到位和過度補貼產(chǎn)生的負面影響。同時，不再將可再生能源規(guī)模作為對地方和企業(yè)的考核標準。
第二，補貼規(guī)模應與經(jīng)濟發(fā)展形勢相適應。為避免削弱企業(yè)競爭力，今后幾年電價不宜大幅上調(diào)，可再生能源基金征收標準維持在每千瓦時8厘的水平。為了落實“十二五”規(guī)劃確定的各項可再生能源發(fā)展目標，有關部門和電網(wǎng)企業(yè)應通過可再生能源基金應收盡收、挖掘潛力來解決。不宜用財政資金替電網(wǎng)預撥可再生能源補貼。
第三，建立單位補貼額度逐年降低的機制。為了提高有限補貼資金的績效，對風能、太陽能發(fā)電應當普遍推行招標定價的方式，不再搞“高成本高補貼”的成本定價。而是通過競爭確定項目開發(fā)業(yè)主和發(fā)現(xiàn)價格，從而形成每千瓦時補貼額度逐年、逐批次降低的機制，使現(xiàn)有的補貼資金補貼盡可能多的電量，促進可再生能源上網(wǎng)價格盡快達到常規(guī)電力的水平。
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