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| 輸配電體制改革三模式 構建競爭性電力市場 |
| 時間：2012/8/6 |
輸配電體制改革包括電網企業的拆分重組和電網價格、收費、成本、核算等諸多內容，是電力體制改革的重要組成部分，其本質是構建可以支持電力競爭的電網體制。輸配電體制改革的目標是實現輸、配、售全分開，形成發輸配售四分開的電力體制，這是全世界電力市場化改革的共同經驗。
輸配分開本身不是目的，不能引入競爭的輸配分開沒有意義，只會增加社會成本。鑒于目前電力改革的整體環境，這項改革可以采取循序漸進的方式。
輸配電體制改革有三種可選模式
第一種模式是售電獨立，先將電網內部的營銷職能獨立出來，暫不實行輸配分開，形成輸配一體化、售電環節獨立的體制。這種模式的優點在于保持電網管理的整體性，容易形成共識，易于操作，缺點是輸電、配電業務由同一家電網企業管理，而電網企業管理的地區跨度過大，電網企業天然的偏重輸電網的建設，輸電與配電投資難以均衡，往往造成配電網建設的薄弱和投資不足。因此，若實行這種模式，應同時要求電網企業實行電網內部輸配電獨立核算，條件成熟時，實行輸配分開。實行售電獨立后，售電公司有三種組建方式，一是由發電企業設立售電公司；二是社會組織成立電能批發公司，要從發電企業購買大宗電能然后向用戶銷售，當然，大用戶也可直接從發電企業購電；三是需要設立一種為居民和中小用戶 （以下簡稱小用戶）購電提供保障的售電公司，這種售電公司常有公益性質，最好的方式是由目前電網企業營銷部分立而成，為地區性的公益性售電公司。實行售電獨立需要的政策，一是允許設立獨立的售電公司，并按地區設立負責電力普遍服務的售電公司，二是同時放開規模以上用戶與發電企業直接交易，三是政府必須配套推出各地區的輸配電價。
第二種模式是配售一體。配電售電業務暫由一家企業經營，形成所謂的獨立配售電企業，輸電業務獨立后單獨管理。輸電資產比較清晰，容易剝離，涉及人員相對較少，也比較容易實現，有些國家電力改革初期即采用這種模式。其缺點是配售電公司在一定區域自然壟斷，配售電公司的經營成本乃至經營失誤，最終都將轉嫁給當地用戶，容易將原來電網公司的一家壟斷變成許多小的區域壟斷。因此，若實行這一模式，就必須同時開放規模以上大用戶與發電企業的直接交易，使規模以上的用戶都可以按照自愿原則向發電企業洽購電能，其余用戶（主要為小用戶）由地區配售電公司統一供電，其價格按國家規定執行。這種模式下的配售電公司具有三重功能，一是買賣電能的經營功能，配售電公司可以像大用戶一樣向發電企業洽購電能并按規定價格賣給用戶；二是配電網經營管理職能，從使用配電網絡的大用戶按規定收取過網費；三是普遍服務功能，負責向小用戶及公共用戶提供普遍服務。
由于配售電公司向發電企業購電的價格是雙方洽購的，而售電價格是管制的，其中的價格盈虧部分應接受監管并由地方政府定期平衡。
還有一種更為簡便的模式，即大用戶開放。就是暫不改變目前的電網體制，而是加快開放大用戶與發電企業的直接交易，首先在規模以上用戶與發電企業建立市場機制。這種方式已被多國采用，簡單、穩妥有實效。具體做法是，規定一定電壓等級或一定用電量等級以上的用戶直接向發電企業洽購電能，向電網企業交納過網費，我們暫時稱之為大用戶直購電模式。
大用戶直購電呼吁多年未獲制度性進展，一個主要原因就是把這種市場化的探索納入了行政審批的框架，誰參加要批，與誰結對要批，交易多少電量也要批，層層批，事事批，市場的活動性被審批限制，企業自主交易權變成了政府的特許和恩賜。因此，直購電工作欲取得制度化的進展，必須界定好市場與政府的邊界，政府只管輸配電價、準入條件、市場規則和系統安全。另外，大用戶直購電必須以省為單位整體實施。
改革目標應是構建競爭性的電力市場
上述三種模式都是為了在所謂穩妥的前提下推進改革采取的過渡模式，不是改革的目標模式，因為市場機制一旦開始運作，這種不徹底、不完善、半拉子的體制就會顯露其內在缺陷，就會與市場機制發生沖突。電力市場化改革可以由不同的路徑起步，但其目標和基本原則，必須遵循電力市場化改革的一般規律，這個規律就是實現發輸配售四分離，恢復電能的一般商品屬性，讓市場在資源配置中發揮基礎作用。
輸配電體制的改革，政企分開改革，電價制度的改革，這些改革的核心都是要構建競爭性的電力市場。世界電力市場的構建一般有兩種路徑，一種是從發電端開始競價上網，另一種就是在售電側培育多個購電主體，但有一個共同點就是要允許價格隨供需而產生波動。我國此前實施的廠網分開改革，只具備了開展競價上網的條件。
單純的競價上網并不適合國情。因為競價上網盡管引入競爭，但買電者仍然只有電網一家，電力富裕時，發電企業需要競相壓價爭取上網電量直至虧損；電力緊張時，電網必須高價購買上網電量（因為電網是用戶唯一的電能提供商），并按管制價格向用戶供電，如此高買低賣直至電網虧損；這也正是美國加州電力危機的根源所在。當然，政府也對競價上網的虧盈以及價格的漲落進行管制，一些國家在電力市場初期就設計了最高限價制度，但終非長久之計，只可應一時之急。競價上網這種模式只能在供需相對平衡的環境中運行，對中國這樣發展迅猛、電力余缺經常發生重大逆轉的環境，競價上網必然大盈大虧，造成政府和社會不能承受之痛。
一些電力競價上網型的市場，初期也設計了差價合約的制度，以便在全電量競爭中降低盈虧風險。一般按實際競爭形成的價格結算的電量不超過15%，另85%以上按事前廠網約定的價格結算。但如果逐步擴大競爭結算的電量，則市場風險增大；如始終維持在15%電量以內，則市場化配置資源的作用遠遠不夠。所以開展競價上網之后，必須盡快開放多邊交易，形成多買多賣的市場格局。目前國外電力市場競價的電量約5%左右，其余電量基本以中長期雙邊合同的方式形成交易。因此中國的電力市場，只有是多邊的、多元的、靈活的，才有可能是穩健的。
只實行廠網分開的改革，是半拉子的改革，有效競爭無法形成，改革的成果未能充分體現。因此需要深化輸配電體制的改革。輸配電改革無論實行上述三種模式中哪一種，都等于在售電一側構建了多個主體，正好與發電廠形成多買多賣的市場格局，充分利用了廠網分開的成果。
電力市場化改革具有極強的系統性，不管是價格、體制的改革，還是管理方式的改革，都必須圍繞市場構建這個核心目標。改革可以分步驟實施，但應該保持有序和連續，應該設計輸配電體制政策的具體時間進程。如果改革走走停停，不但難以達成既定的目標，甚至一些問題會變得比改革前更嚴重，這也是近年電力改革的經驗教訓。
還有一點就是電力改革具有很強的規律性，這個問題本質上沒有姓資姓社的區別。世界各國電力改革的模式幾乎都要毫無例外的、系統的改造電力體制、電價體制及政府管電方式。沒有體制、電價等基礎制度的改革，電力市場化改革難有實質進展，如果一邊強調市場一邊反復“調控”，難以真正推進市場的形成。
關于改革的時間進程應該清晰可問責，不宜摸著石頭過河，邊走邊看。中央已經明確2020年建成較為完善的市場經濟體制，電力體制應大體與之配套。2020年應該建成以區域為核心的電力市場體系，省及區域之間的市場與之協調配套，實現發輸配售基本分離，實現規模以上電力用戶與發電企業的直接交易，建立清晰完整的電力監管體系和監管制度，使市場在電能資源的配置中發揮基礎性作用。按照這個目標，有必要制訂從目前到2020年的8年電力改革時間進程。這個時間對于建立比較健康完善的電力市場來說，已經是比較緊迫了。
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