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| 林伯強：電力改革阻力超出預期 |
| 時間：2012/5/10 |
近日，陜西地方電力集團公司和國家電網陜西省分公司之間發生武斗，事件引起公眾廣泛關注，您認為這一事件反映的背后原因是什么？
林伯強：之所以會發生這樣的事件，說白了就是地方電力企業和國家電網之間的利益沖突。國家電網希望能夠把電網行業壟斷和統一，從而擴大企業規模，但地方電網希望能自己解決地方上的供電問題，從而調動地方企業的投資積極性，這是利益的沖突問題。
從根本上說，這還是體制的問題，因為中國的電力輸送實行全國“一張網”的自然壟斷格局，不允許有兩張網在那里。現在出現了兩張網，必然要打架。
時代周報：從2002年國家正式啟動電力體制改革以來，至今已十年。對于十年的電力改革，業內評價不一，你如何評價這十年電改的成效？
林伯強：電力體制改革基本上是失敗了。幾年前我在《南方周末》發文章說“現在言敗還為時過早”，目前看來，可以比較明確地說電力體制改革是失敗了。
當初對電力改革的設計有明確的16個字：廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網。需要明確的是，前面的12個字最終是為后面的4個字“競價上網”服務的。
反過來說，假如電力改革的目標不是要“競價上網”的話，那前面的“廠網分開、主輔分離、輸配分開”做來做去是沒有意義的，我們看不到改革的好處在哪里，是效率提高了？消費者的整體電力成本下降了？還是電企比以前更賺錢了?
相反，看到的全是成本，比如最初的國家電力公司，變成了四大發電公司、兩個電網公司、幾套班子的領導，多出來了一些領導，多出來了幾幢大樓。
時代周報：這是不是說電力改革不徹底呢？
林伯強：也不能這么說。電力改革確實在改了，但達不到原先真正想到的那個境地，就造成了現在電力改革長期的停滯不前。
很多人說，如果不先做前面“廠網分開、主輔分離、輸配分開”這12個字的話，怎么實現“競價上網”？這個我同意。但是，做后面的四個字并沒有明確的時間表。
所以，電力改革必須要有決心，要有時間表，泛泛地討論電力改革，沒有意義。對公眾而言，電力改革需要有好處，沒有好處你改什么革？
時代周報：那電力改革長期停滯不前的主要原因在哪里？
林伯強：電力體制改革停滯不前主要是大環境和配套改革的問題，包括兩個：價格機制和準入機制。價格必須是能夠動的，市場經濟最關鍵的就是價格，我們現在的電價是控制的。
還有就是準入問題，電力投資目前不是靠市場引導，而是靠政府引導。絕大多數是國有電力企業，都想把規模做大。地方政府的投資動力也很大，反正是國有電力企業，銀行也不怕，電力行業貸款通常不成問題。如果不進行抑制，中國電力過剩的危險比短缺要大得多。所以，必須有一個部門對投資沖動進行抑制，這就是發改委。
發改委審批又存在什么問題呢？投資者不是根據市場價格信號走。政府卻又難看清市場，在電力過剩時可能批得很少，會導致短缺；在電力短缺時可能批得很多，又導致過剩。大短缺、大過剩的危險始終存在，從效率上講，這會給中國經濟造成很大的危害。
此外，還有其他的原因，比如電力體制改革當初過度重視從西方國家照搬現成的模型，這值得反思。此外，中國是否要像一些發達國家那樣采取單一改革模式，也值得討論。
時代周報：不少人認為，現在電力改革進展緩慢，是因為遇到了很大的阻力，國家電網一度被質疑壟斷，從而影響改革進程。
林伯強：我覺得人們對電力改革阻力的判斷簡單化了，很多人說是國家電網的壟斷。國家電網公司確實要被改革，但這不是關鍵的阻力。
當初國家電力公司能被拆，現在國家電網還能拆，國企有什么難拆的？真正要拆掉還不是一個文件的事情。
國家電網的強勢是一天兩天的問題嗎？如何拆分，分了又能怎么樣？即便輸配完全分離了，還是兩張繼續壟斷的網，無法形成業內競爭，電價的定價還是做不到公開透明。
利益集團會利用各種方式影響改革，但不能高估其影響力。改革的主動權仍在中央政府手中。
如果高層認為拆國家電網也沒什么意義，為什么要拆？我一直在強調，拆其實很容易，但必須問，為什么要拆？高層也在問：為什么要拆國家電網？
歸根結底，高層對電力改革的決心還不夠。改革只能來自高層的決心。
那么，高層為什么不敢下決心？因為改革會有成本，如果沒有一點成本，沒有任何關系，做就是了。如果有成本，誰為這些成本買單？
老百姓對電價特別敏感，電力大幅度短缺，這兩個都是政府要考慮的宏觀問題。比如電價要上漲幾角。能漲嗎？老百姓不買賬了怎么辦？比如大面積的電荒要出來，會影響整個社會的穩定。這些都是高層要考慮的問題，可能也是最關鍵的顧慮。
時代周報：電荒的影響有這么大？
林伯強：當時的改革方案是跟國外學的，但其他國家不存在發改委的問題，發改委很強勢，把價格捏在手里，怎么辦？
前幾年電力是過剩的，現在電力是短缺的。在電力短缺的局面下，根本沒有時間去考慮其他問題。
出現電荒跟價格有關系，所以我一再強調價格機制是個大問題，否則電荒就不太可能存在，發電企業大面積虧損，怎么發電？
電荒的背后必然會導致改革的倒退，現在政府解決電荒的措施，很多都是很短期行為，為了解決短期的電荒問題，政府會出現很多很搞笑的事情，通常犧牲的是長期的改革利益。
電力短缺的時候，永遠是短缺最重要，改革會靠邊站。現實中能做的又不是很多，改革如果不具備大環境，設計來設計去，就會很困難。電荒存在，就不能改革。反之，電荒又會導致出現反改革的力量。
對電網公司而言，它不愿意改革，對地方政府來說，它也不愿意漲電價。電力改革只有中央政府才有興趣，其他都沒興趣，這些就是所謂的改革阻力。
時代周報：你的意思是電力改革跟房地產調控一樣，政府被綁架了？
林伯強：也不是被綁架了。高層對現階段電改主要關心的是保障供電。很怕出問題，如果一旦大面積出現缺電問題，怎么收拾？改革會不會造成大面積缺電？有沒有這個可能？我認為是有這個可能的。
電改在現階段出現了許多新問題，我們需要重新反思和設計，我們到底需要怎樣的電力改革？如果改革，是不是需要一個具體的步驟，是不是應該有一個清晰的路線和時間表。
可以說，電力改革是整個改革事業的一個縮影，我們過去對改革的阻力考慮過于簡單化了。
時代周報：下一步電力體制改革應該怎么走，你有什么好的藥方？
林伯強：開什么樣的藥方，要分清主次。無論如何，癥結在什么地方，必須從這個地方下工夫，否則瞎干的話，沒有意義。
對于下一步電力體制改革，我個人的觀點是，不要以單一模式進行改革，而采取多種模式，可以在不同的地區進行試點。不傷筋動骨地做些試點，進行區域性、部分的改革是可以的，即使失敗了，也只是在某個區域、某個部分失敗了。
比如在價格方面，政府應該有個思路：能不能有局部的松動，只要愿意有局部的松動，很多方面都可以探索。
我認為，電力體制改革往下走，大動作的可能性不大，但小動作得不停地做，比如進一步完善電價，使電價水平更加合理，使電價結構更加合理，再由電價結構影響電源結構。
對于中國電力行業來說，在基本改革配套缺失的情況下，不必急于求成，如果能把某一方面做好，成效就非常可觀了。
改革不能意氣用事，我最怕的就是：我們不知道為什么改革而去改革。誰來負擔改革可能帶來的損失。
我們應該重新思考我們究竟需要什么樣的電改，電改的許多界定也應該重新厘清，比如電力設備是應該作為電網主業保留，還是作為輔業剝離出去，如果剝離出去，是不是同樣存在壟斷，還是從一個壟斷公司轉換為另一個公司的壟斷。
事實上，我個人對后續的電力改革是并不樂觀。我在想，是不是等過了2020年后，電力改革就會變得相對容易了，那時老百姓的收入上去了，對電價沒有那么敏感了。此外，到時候可能用電量也大幅下滑了，也許會出現電力過剩的局面。
這樣，就可以騰出時間來搞電力改革了，再加上高層的決心，電改可能就能夠真正深入下去，至少我目前是這么看的。
作者簡介：
美國加利福尼亞大學經濟學博士。曾經擔任亞洲開發銀行（ADB）主任能源經濟學家，現任閩江學院新華都商學院副院長，廈門大學中國能源經濟研究中心主任、長江學者特聘教授、博士生導師
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