加強核電站風險管理,關(guān)系到社會公眾的生命、健康和財產(chǎn)、環(huán)境安全,既是大規(guī)模核電建設(shè)的先決條件之一,也是當前經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求。對于核能的和平開發(fā)和利用而言,加強核電站風險管理始終是一個全球性的重大課題,這一課題不僅在技術(shù)上處于前沿位置,而且具有顯著的系統(tǒng)性和綜合性。
僅就涉及的主體來看,核電站風險管理至少涉及國家和各級政府等宏觀主體、核電行業(yè)組織和相關(guān)科研機構(gòu)等中觀主體、核電投資者和運營商及其各關(guān)系方等微觀主體,以及國際原子能機構(gòu)等國際組織和其他境外相關(guān)主體。所有這些主體,都與核電站風險管理具有直接或間接的聯(lián)系,并通過不同渠道對核電站風險管理施加影響。
核保險共同體是核電站的重要關(guān)系方之一,它從商業(yè)保險的角度參與核電站風險管理,依靠專業(yè)化的共同保險和國際再保險平臺為核電運行與發(fā)展保駕護航,從而在核電站風險管理中發(fā)揮獨特的、不可替代的作用。本文從核保險的角度出發(fā),對進一步加強核電站風險管理需要解決的問題做一初步探討。
一、推動核損害賠償立法,提升核第三者責任保險機制
核事故的特殊危害性,決定了核損害賠償制度的特殊重要性。半個世紀以來,伴隨核電的興起和發(fā)展,國際上已逐步形成了較成熟的核損害第三者(民事)責任制度,其中最有代表性的是1960年以來各締約方簽署和修正的《關(guān)于核能領(lǐng)域第三方責任的巴黎公約》、1963年以來各締約方簽署和修正的《關(guān)于核損害民事責任的維也納公約》,以及1997年簽署的《核損害補充賠償公約》(待生效)。
這些公約規(guī)定,核損害責任人對受害人承擔絕對責任和唯一責任,并需做出強制性財務(wù)保證,同時規(guī)定了每一核事故的賠償限額(上限或下限)和訴訟時效。核損害民事責任制度的作用,在于調(diào)整核損害事故責任人與受害人之間的關(guān)系,將核事故成本在核電站運營商、政府和社會公眾之間進行分攤,從而有助于維持核電發(fā)展與公眾安全之間的平衡關(guān)系。世界上絕大多數(shù)有核電站的國家或地區(qū),都遵循上述公約的基本原則,制定了本國或地區(qū)的核損害責任法律或行政法規(guī),并適時進行修訂。
我國核電建設(shè)起步較晚,始于1985年動工的秦山一期。1987年,引進法國技術(shù)的大亞灣核電站也開始建造。為解決當時我國核責任領(lǐng)域無法可依的問題,1986年3月,國務(wù)院向核工業(yè)部、國家核安全局、國務(wù)院核電領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室做出《國務(wù)院關(guān)于處理第三方核責任問題的批復(fù)》(國函[1986]44號),該批復(fù)遵循巴黎公約和維也納公約的精神,規(guī)定核電站或核設(shè)施營運人對核事故承擔絕對責任和唯一責任,并確定核事故受害人的訴訟時效為:受害人已知或應(yīng)知核損害之日起3年,且在核事故發(fā)生之日起十年內(nèi)。關(guān)于賠償限額,批復(fù)規(guī)定,對于一次核事故所造成的核損害,營運人對全體受害人的最高賠償額為人民幣1800萬元;對核損害的應(yīng)賠總額如果超過1800萬元,政府將提供最高限額為人民幣3億元的財力補償。在此后的20多年里,該批復(fù)一直是我國關(guān)于核損害責任的唯一法律依據(jù)(行政法規(guī))。
2007年6月,國務(wù)院就核損害責任問題出臺了新的規(guī)定,這就是向國家原子能機構(gòu)做出的《國務(wù)院關(guān)于核事故損害賠償責任問題的批復(fù)》(國函[2007]64號)。同原有的國函[1986]44號文件相比,新的國函[2007]64號文件擴大了核電站或核設(shè)施運營者的定義范圍,引入了環(huán)境損害責任,提高了核事故損害賠償限額,并新增了強制保險條款。在賠償限額方面,規(guī)定核電站營運者和乏燃料貯存、運輸、后處理的營運者對一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為3億元人民幣,其他營運者的最高賠償額為1億元人民幣;應(yīng)賠總額超過規(guī)定的最高賠償額的,國家提供最高限額為8億元人民幣的財政補償。
從國函[1986]44號到國函[2007]64號,體現(xiàn)了我國核損害賠償制度的與時俱進,尤其是賠償限額的提高和強制保險的實施,符合核損害賠償立法的演進規(guī)律,是我國經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的內(nèi)在要求,也是“以人為本”、科學發(fā)展的具體貫徹。根據(jù)國函[2007]64號文件,自2007年以來,我國核第三者責任保險告別了沿用已久的1800萬元人民幣的低限額,將保單限額提升至3億元人民幣(當前折合約4500萬美元),使核第三者責任保險的功能得以進一步發(fā)揮,在核電站風險管理體系中的作用有所增強。
但是,同時應(yīng)該承認,我國當前的核損害賠償制度仍然存在滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的問題,由此也制約著核第三者責任保險在核電站風險管理中作用的發(fā)揮。我國正在實施大規(guī)模的核電建設(shè)計劃,核電裝機容量增長迅猛,地域分布也漸趨廣泛,社會影響日益擴大,客觀上對核風險管理及核損害立法提出了更高的要求。特別是在經(jīng)濟社會發(fā)展水平較高的東部沿海地區(qū),核電站數(shù)量多、密度高,而且大多鄰近人口和財產(chǎn)集中的城市地區(qū),萬一發(fā)生嚴重的核事故,其造成的第三方損害可能是空前的,以經(jīng)濟價值衡量,將遠超數(shù)億元甚至數(shù)十億元人民幣的規(guī)模,相關(guān)的賠償工作也將復(fù)雜而艱巨。要妥善應(yīng)對這種潛在的重大挑戰(zhàn),勢必需要立法上的完善和提升。
從國函[2007]64號文件的內(nèi)容看,我國關(guān)于核損害責任及賠償?shù)囊?guī)定還很不完備,甚至連訴訟時效和司法管轄這樣關(guān)鍵的內(nèi)容都是空缺的。并且,這些規(guī)定一直采取政府“批復(fù)”的形式,這與核損害問題的重大性、全局性而應(yīng)當達到的法律層次不太相稱。
應(yīng)特別指出,在賠償限額方面,我國現(xiàn)行規(guī)定同境外相比差距巨大,居于全球最低賠償限額之列。例如,根據(jù)西班牙核損害立法的規(guī)定,一次核事故賠償限額高達12億歐元。在德國、日本、瑞士等國家,實行的則是更為嚴厲的核損害無限責任制,運營商必須購買強制性保險或提供強制性財務(wù)保證,限額不得低于規(guī)定要求(德國為25億歐元、日本為1200億日元、瑞士為18億瑞士法郎)。退一步講,即使考慮我國作為發(fā)展中國家的國情,我國現(xiàn)行限額能否滿足或基本滿足我國的實際需求,也非常值得探討。
因此,我國當前亟須推進核損害賠償立法,適應(yīng)國家經(jīng)濟發(fā)展、社會財富增長、國民收入提高的現(xiàn)實,根據(jù)當前和中長期核電大發(fā)展的新形勢,立足國情變化、借鑒國際經(jīng)驗,使核損害責任與賠償法律盡快走向完備和成熟。從法律的系統(tǒng)性上看,如果將核損害問題與核能一般問題統(tǒng)籌考慮,一并納入《原子能法》,當然不失為最佳的選擇;但如果《原子能法》在短期內(nèi)難以推出,有必要考慮以《核損害賠償法》(單行法律)或者《核損害賠償條例》(單行行政條例)的形式,先行解決我國核損害賠償制度的滯后問題。這是提升核第三者責任保險機制、充分發(fā)揮其在核損害賠償領(lǐng)域的基礎(chǔ)性作用的先決條件。
可以預(yù)期,在不遠的將來,我國核第三者責任保險在核電站風險管理中的功能會日益重要,在協(xié)調(diào)相關(guān)矛盾、促進經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展、維護社會穩(wěn)定方面將起到巨大作用。
二、借鑒國際經(jīng)驗,建立核保險應(yīng)急制度
在核電站風險管理中,核應(yīng)急制度是一種國際通行的旨在控制和減少核事故危害的重要制度。1993年8月,為加強我國核電站核事故應(yīng)急管理工作,國務(wù)院發(fā)布實施了《核電廠核事故應(yīng)急管理條例》,該條例“適用于可能或者已經(jīng)引起放射性物質(zhì)釋放、造成重大輻射后果的核電站核事故”,對應(yīng)急機構(gòu)及其職責、應(yīng)急準備、應(yīng)急對策和應(yīng)急防護措施、應(yīng)急狀態(tài)的終止和恢復(fù)措施,以及資金和物資保障等方面做出了較全面的規(guī)定,明確了國家、地方人民政府和核設(shè)施營運單位組成的核應(yīng)急三級管理體系。2006年1月,針對核電站可能發(fā)生嚴重核事故的應(yīng)急準備和應(yīng)急響應(yīng),我國又發(fā)布《國家核應(yīng)急預(yù)案》,并定期進行復(fù)審和修訂。2009年11月10日,我國成功舉行了代號為“神盾-2009”的首次國家核事故應(yīng)急演習。
目前,在組織機構(gòu)、法律法規(guī)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面,我國核應(yīng)急體系建設(shè)已經(jīng)達到較高水平。但是,另一方面,也要看到,當前的核應(yīng)急體系還不夠完整,其中的一項重要制度——核保險應(yīng)急制度還沒有建立起來。在一個健全的核應(yīng)急體系中,核保險應(yīng)急制度占有不可或缺的位置。在核事故應(yīng)急導(dǎo)致附近大量居民疏散、撤離和需要緊急救助的情況下,核保險共同體可以根據(jù)應(yīng)急程序立即進行響應(yīng),迅速趕赴一線開展理賠工作,代核電站營運者向第三方及時提供有力的財務(wù)支持,這對于保障受影響居民的生活和維護社會穩(wěn)定意義重大。
但是,從我國目前的核應(yīng)急體系看,在整個核應(yīng)急鏈條上,核保險應(yīng)急環(huán)節(jié)還是空白,這種缺失狀況可能會帶來一系列潛在的派生問題,影響到重大核事故情況下的緊急救助和區(qū)域社會穩(wěn)定,對我國核應(yīng)急管理工作產(chǎn)生不利影響。所以,如何借鑒國際經(jīng)驗、建立和實施核保險應(yīng)急制度,是我國進一步完善核應(yīng)急體系、加強核電站風險管理需要解決的一個重要課題,對此,應(yīng)當引起高度重視。
三、針對巨災(zāi)風險強化財務(wù)支持,實行核保險巨災(zāi)責任準備金制度
建立長期準備金制度是核保險的特殊要求,也是核電站風險管理 體系的一部分。核保險所承保的是高度集中的核風險,為保證核巨災(zāi)賠付的可靠性和及時性,除采用核保險共同體這種國際通行、行之有效的組織形式外,還有必要建立獨特的核保險巨災(zāi)準備金制度,進一步增強核保險的穩(wěn)健性。
從國際經(jīng)驗看,目前境外不少核保險共同體都建立了核保險巨災(zāi)準備金制度。例如,日本核保險共同體每年從保費中提取巨災(zāi)準備金,并實行無限期留存;提取巨災(zāi)準備金后的剩余保費按照傳統(tǒng)財產(chǎn)險業(yè)務(wù)處理,扣除手續(xù)費、管理費等費用后核算損益,計入當期財務(wù)報表。日本核保險共同體自1960年建立核巨災(zāi)準備金以來,經(jīng)過近50年的積累,目前已達900億日元的規(guī)模,為應(yīng)對核巨災(zāi)賠付奠定了比較牢固的基石。美國核保險共同體的巨災(zāi)準備金提取比例更高,提存期為十年,截至2009年1月,其準備金規(guī)模已達6億美元左右。
由于成立較晚,中國核保險共同體的核保險準備金至今由各成員公司自行確定、分別提取,尚未實行統(tǒng)一的核保險準備金制度,也沒有建立起自己的巨災(zāi)準備金制度。從我國核電建設(shè)和核保險發(fā)展的形勢看,設(shè)立核保險巨災(zāi)責任準備金的時機正在成熟,有必要將該課題盡快提上議事日程,著眼長遠,著眼巨災(zāi),未雨綢繆,防患未然。
需要指出的是,來自國家保險監(jiān)管機構(gòu)的支持,對于建立核保險巨災(zāi)責任準備金制度極其重要。從核保險共同體內(nèi)部看,實行核保險巨災(zāi)責任準備金制度,短期內(nèi)將對中國核保險共同體及其各成員公司的核保險業(yè)績核算產(chǎn)生影響,需要成員公司從核保險長期化經(jīng)營出發(fā),給予理解和支持。此外,核保險巨災(zāi)責任準備金制度也離不開國家稅收政策的支持,依照國際通行慣例,核保險巨災(zāi)責任準備金在提存期間應(yīng)享受免稅待遇,這是該制度成功運轉(zhuǎn)的必要條件之一。
我國核保險巨災(zāi)責任準備金建立后,將隨著核保險業(yè)務(wù)的發(fā)展一步步積累,逐漸達到可觀的規(guī)模,為核保險理賠提供迅速、可靠的資金來源,甚至可以成為未來確定核保險承保能力的依據(jù),在我國核風險管理體系和核保險經(jīng)營中起到舉足輕重的作用。
四、加強核保險共同體技術(shù)服務(wù),進一步提高核風險評估能力
對核電站進行現(xiàn)場風險檢驗,是中國核保險共同體評估核風險、科學承保業(yè)務(wù)的重要手段,也是加強與核電站技術(shù)交流、協(xié)助客戶改善風險管理、推進防災(zāi)防損工作的重要途徑。從保險人角度進行的核電站現(xiàn)場風險檢驗,重點集中在安全狀況和風險程度,同國際國內(nèi)核電同業(yè)、相關(guān)政府機構(gòu)組織的各種核電站檢驗相比,有其獨特的價值。經(jīng)驗表明,中國核保險共同體成立以來進行的歷次核電站風險檢驗活動,都收到了良好、切實的效果,對于核電站改善風險管理起到了積極作用,并得到被保險人的肯定和歡迎。
在加強核電站風險管理的策略中,不斷提升技術(shù)服務(wù)占有不可替代的位置。為達到這一目標,中國核保險共同體應(yīng)當加強與境內(nèi)外核電站的技術(shù)交流,掌握境內(nèi)外核電站風險狀況,把握當前核電技術(shù)發(fā)展趨勢,積極參加核電站風險檢驗,逐步提升自身的風險檢驗水平。同時,對于境內(nèi)核電站,可以考慮實施中國核共體年度檢驗與國際核共體定期檢驗相結(jié)合、相補充的機制,提高檢驗和訪問頻率,對核電站風險狀況做到實時性、經(jīng)常性監(jiān)測。可以適當改革風險檢驗報告制度,引入量化評價指標,并將其與核保險條件掛鉤,以積極引導(dǎo)核電站提高自身風險管理水平。
目前,我國在建核電站數(shù)量眾多。考慮到核電站建設(shè)期與運營期在風險上的高度相關(guān)性,應(yīng)加強對在建核電站的了解和跟蹤,提前介入風險調(diào)查與分析、評價,掌握其風險和技術(shù)特點,為下一步運營期的核保險和核電站風險管理打好基礎(chǔ)。
從長期著眼,要逐步探索核電站風險評估與核保險定價模型。應(yīng)當擴充、完善和升級已有的核電站與核保險數(shù)據(jù)庫,與核電行業(yè)聯(lián)手,推進核電站風險評估技術(shù)研究,并以此為基礎(chǔ),建立系統(tǒng)、深入的核保險定價模型,借助科學的保險定價機制激勵核電站改進風險管理。
當前,中國積極發(fā)展核電的政策和核電建設(shè)的新形勢,已經(jīng)對核保險共同體在核電站風險管理中的作用提出了更高的要求。一方面,國家整體核電規(guī)劃的逐步實施,將使我國核保險需求量出現(xiàn)持續(xù)增長。另一方面,隨著國家核風險管理體系的逐步完善和相關(guān)標準、要求的提高,在核燃料生產(chǎn)、運輸和乏燃料貯存、運輸、后處理等領(lǐng)域的保險需求,核電科研實驗堆的保險需求,以及核設(shè)施營業(yè)中斷保險的需求也將進一步釋放;核損害責任限額和相應(yīng)的核第三者責任險限額也有非常大的提升空間。
中國核保險共同體需要從制度、組織、管理、技術(shù)等各方面加快創(chuàng)新、積極準備,以迎接逐步臨近的核電運營高峰對核保險提出的巨量、深度需求。特別是,要重視培養(yǎng)一支專業(yè)的核保險、核工程人才隊伍,從核保險管理和核工程技術(shù)兩個方面為核電站風險管理提供良好的專業(yè)化服務(wù),并逐步確立在境內(nèi)外市場的核心競爭力。基于核風險的特性,核保險的國際再保險合作非常重要,必須繼續(xù)加強對外交流,最大限度地在全球范圍內(nèi)分散核風險和核保險責任,促進業(yè)務(wù)經(jīng)營的穩(wěn)健。總之,在我國核電中長期高速發(fā)展的宏偉事業(yè)中,中國核保險共同體應(yīng)當著眼長遠,從各項工作上保持對核電建設(shè)步伐的動態(tài)適應(yīng),在我國核電站風險管理體系中發(fā)揮日益廣泛和深入的積極作用。
|
京公網(wǎng)安備11011102000836號
